II GW 5/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą K.-P. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie przyznania dodatkowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla postanawia: wyznaczyć Wojewodę K.-P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Krajowego Administratora Systemu Handlu do Emisji o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. numer [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. a Wojewodą K.-P. przez wskazanie Wojewody K.-P. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. A. S. H. U. do E. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatkowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Występując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji wnioskował do Wojewody K.-P. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. nr[...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Wojewoda K.-P.i działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przekazał powyższy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w T. jako organowi właściwemu w sprawie stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. kwestionując swoją właściwość w sprawie podniosło, iż istotą sporu jest ustalenie właściwości organu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w nadzwyczajnym trybie administracyjnym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 z późn. zm.) przez Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku O. G. Sp. z o.o. w G. w sprawie zmiany treści punktu II i rozszerzenia o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla na okres rozliczeniowy 2008-2012 zezwolenia na handel uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. przepisy k.p.a. nie powinny być interpretowane w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, co wynika z faktu, iż mają one stanowić jedynie o procedurze załatwienia sprawy. Organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2009 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy odwołanie od decyzji wydawanych przez starostę wnosi się do wojewody. Zdaniem Kolegium powyższy przepis oznacza, iż właściwość rzeczowa wojewody nie jest związana tylko z postępowaniem odwoławczym, lecz obejmuje także nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego w tym stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Kolegium wojewoda w powyższej sprawie jest nie tylko organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, lecz także do podjęcia działań w trybach przysługujących organowi wyższego stopnia, umożliwiających weryfikację ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, co dotyczy także trybów nadzwyczajnych. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda K.-P.i pismem z dnia 23 listopada 2009 r. wniósł o uznanie wniosku za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że przez pojęcie "sporu kompetencyjnego" należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Oznacza to, że istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia (vide postanowienie NSA z 24.10.2006 r. II OW 32/06 niepublikowane). Rozpoznawany spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. a Wojewodą K.-P. dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego wskazania organu właściwego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2009 roku, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma zagadnienie, czy Wojewoda K.-P. jest organem właściwym do orzekania jako organ odwoławczy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. Stosownie do treści art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia. Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast z treści art. 157 § 1 k.p.a. wynika, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwy jest ten organ. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że właściwość rzeczową organu odwoławczego należy oceniać na podstawie przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie przepisów prawa materialnego, według których wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności (vide wyrok NSA z 7.07.1993 r. I SA 116/93, ONSA 3/1994/109, wyrok NSA z 16.11.2000 r. I SA 1469/00, ONSA 1/2002/19). Decyzja z [...] marca 2009 roku Prezydenta Miasta G., która ma być przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wydana została w oparciu o przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Stosownie do treści art. 4 w/w ustawy odwołanie od decyzji wydanych przez starostę na podstawie przepisów tej ustawy wnosi się do wojewody. Oznacza to, że wskazanie w przepisie art. 4 w/w ustawy wojewody jako organu odwoławczego w sprawach określonych w przepisach tej ustawy, nie tylko określa kompetencje tegoż organu do orzekania w trybie zwykłym, ale także nadaje temuż organowi przymiot organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym to Wojewodę K.-P. należy uznać za podmiot uprawniony do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2009 roku wydanej na podstawie przepisów ustawy z 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.