I OSK 116/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 619/21 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021r. sygn. akt II SA/Bd 619/21, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. E. K. wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką B. W. Jednocześnie oświadczyła, że rezygnuje z ustalonego na jej rzecz prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. We wniosku domagała się uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna z dniem wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz Miasta Aleksandrów Kujawski decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm. – dalej "u.ś.r."), uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmienioną decyzją z dnia [...] października 2018 r., na mocy której E. K. nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Skarżąca zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Burmistrz Miasta Aleksandrów Kujawski decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], odmówił E. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], uchyliło w całości w/w decyzję i orzekło o przyznaniu E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką od dnia 7 stycznia 2021 r. na stałe. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji o podstawie do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o okoliczność, iż niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej powstała później, niż określa to art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Organ odwoławczy powołał się przy tym na derogacyjne skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ wskazał na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanej w przedmiocie zasiłku dla opiekuna i stwierdził, że w sprawie nie występują przeszkody wskazane przez organ I instancji, uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie SKO wskazało, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie podejmuje ona bowiem zatrudnienia w związku z opieką nad matką i sprawuje nad nią stałą opiekę. Powyższe stanowiło – jak podkreśliło Kolegium – podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 7 stycznia 2021 r. na stałe – tj. od daty spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących nabycie prawa do wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Przytaczając treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., Sąd wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 6 sierpnia 2020 r., pobierała ona zasiłek dla opiekuna, przyznany na stałe na mocy decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmienionej decyzją z dnia [...] października 2018r. Wobec tego, w ocenie Sądu, na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do zasiłku dla opiekuna. Sąd podkreślił przy tym że ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu świadczeń – w art. 27 ust. 5 u.ś.r. – dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Sąd stwierdził, że unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Zdaniem Sądu oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona, ani uchylona za ten okres. Sąd stwierdził, że skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja ze świadczenia uprzednio przyznanego, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. złożyła wyraźne żądanie uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Na skutek tak sformułowanego żądania decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. uchylono decyzję Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu w tej sytuacji rację ma organ odwoławczy, że dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r. nastąpiło wyeliminowanie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, dopóki w przedmiotowej sprawie nie została usunięta z obrotu prawnego decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, dopóty niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 6 sierpnia 2020 r. Sąd I instancji przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy podjęły czynności zmierzające do uzyskania przez skarżącą świadczenia korzystniejszego. Podkreślono, że tylko skarżąca mogła podjąć skuteczne działanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. Uchylenie tej decyzji wymagało bowiem bezwzględnie wyraźnej zgody. Wskazano, że złożony przez skarżącą pierwotnie wniosek (z dnia 6 sierpnia 2020 r.) w tym względzie był de facto warunkowy i strona w sposób jasny domagała się dalszej realizacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego Sąd stwierdził, że pierwszy wniosek dotyczący uchylenia obowiązującej wówczas decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna – jako złożony przez stronę warunkowo – nie wszczynał postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej w myśl art. 61 § 3 K.p.a. Dopiero wyraźne żądanie uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie prawa do zasiłku dla opiekuna uruchomiło stosowne postępowanie administracyjne. Sąd zaznaczył, że skarżąca w sposób jasny wyraziła wolę rezygnacji z zasiłku dla opiekuna dopiero z dniem 1 stycznia 2021 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że w spornym okresie skarżąca miała przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna i je zrealizowała zgodnie z wolą, wyrażoną w pisemnym oświadczeniu z dnia 29 grudnia 2020 r. Dlatego też nie jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych za ten sam okres (od 1 sierpnia 2020 r. do 6 stycznia 2021 r.), z których jedno zostało wcześniej wypłacone przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekuna. Takiego rozwiązania nie przewidują przepisy prawa. Sąd wskazał, że o ile bezsporne jest, iż oba świadczenia nie mogą się kumulować – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., o tyle brak jest podstaw prawnych do stosowania w przedmiotowej sprawie "kompensaty" tych świadczeń. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości, o rozpoznanie w trybie uproszczonym, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wyłącznie daty, od której powinno być przyznane E. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca miała bowiem przyznany decyzją wcześniejszą zasiłek dla opiekuna a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego powodu. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu zasiłku. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia dwóch przepisów, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie pierwszego ze wskazanych przepisów dotyczy, według skarżącej kasacyjnie, nieprawidłowej jego wykładni, polegającej na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak słusznie zauważa Sąd I instancji - możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia poprzez wyraźne zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Aleksandrów Kujawski z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. do bezterminowo w kwocie 520 zł miesięcznie (decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] października 2018 r. – przyznanie zasiłku w kwocie 620 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2018 r. do bezterminowo). W dniu 6 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. skarżąca oświadczyła również, że z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z prawa do zasiłku dla opiekuna, powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. Istotna w sprawie jest okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta Aleksandrów Kujawski wydał decyzję, zgodnie z którą uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2018 r. dotycząca przyznania zasiłku dla opiekunów. Od tej decyzji skarżąca zrzekła się wniesienia odwołania, a tym samym stała się ta decyzja ostateczna. Z decyzji tej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dniu 29 grudnia 2020 r. strona oświadczyła, że z dniem 1 stycznia 2021 r. prosi o uchylenie zasiłku dla opiekuna. Organ wydał decyzję zgodnie z wnioskiem strony. Decyzja ta korzysta z przymiotu ostateczności, pozostaje w obrocie prawnym, a w takiej sytuacji trudno zarzucać organowi działanie niezgodne z prawem. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ, jak też sąd administracyjny zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wprawdzie w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. oświadczyła, że z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z zasiłku dla opiekuna, to jednak w późniejszym oświadczeniu o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w piśmie z dnia 29 grudnia 2021 r. jednoznacznie stwierdziła, że wnosi "o uchylenie zasiłku dla opiekuna na moją mamę B. W. od miesiąca 1.01.2021 ." Organ wydał decyzję zgodnie z jej wnioskiem w dniu [...] stycznia 2021 r., orzekając o utracie prawa do zasiłku dla opiekuna. Jak wyżej zaznaczono od tej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo orzekł oddalając skargę. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.