III SAB/Gl 116/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Skargą z 4 maja 2020r. skarżący R. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w S. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia mu żądanej informacji, nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości, ustanowienie dla niego pełnomocnika z urzędu, zwolnienie go od opłat i kosztów sądowych oraz zasądzenie zwrotu wszystkich kosztów poniesionych w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że 8 kwietnia 2020r. zwrócił się do ww. organu z wnioskiem o udzielenie informacji, która do dnia sporządzenia skargi nie została mu przekazana, w związku z czym Dyrektor AŚ pozostaje w zwłoce. W piśmie z 29 maja 2020r. "Sprawozdanie z czynności wyjaśniających ...", które Sąd potraktował jako odpowiedź na skargę, organ podniósł, że pismo stanowiące odpowiedź zostało sporządzone 14 kwietnia 2020r., jednak prawdopodobnie zostało spakowane do koperty wraz z inną odpowiedzią dla strony, w związku z czym zwrotne potwierdzenie odbioru nie zostało dołączone do egzemplarza będącego w posiadaniu organu. Ponieważ z pisma skarżącego z 4 maja 2020r. wynikało, że nie uzyskał odpowiedzi na swój wniosek z 8 kwietnia, niezwłocznie tj. 7 maja otrzymał kopię odpowiedzi udzielonej mu 14 kwietnia 2020r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wniosku strony z 8 kwietnia 2020r. było uzyskanie informacji: 1.Ilu osadzonych korzystających z przepustek było zatrudnionych odpłatnie na terenie AŚ w S. na dzień 1 marca 2020r. 2.Ilu osadzonych mających zadłużenie z tytułu alimentów lub zobowiązanych do ich płacenia, który złożyli prośby o zatrudnienie odpłatne na terenie AŚ w S. oczekuje na zatrudnienie odpłatne oraz na którym miejscu tej listy znajduje się wnioskodawca. Natomiast w piśmie z 14 kwietnia 2020r., stanowiącym odpowiedź stronie organ podniósł, że: Ad 1. W AŚ S. na dzień 1 marca 2020r. odpłatnie zatrudnionych było 31 osadzonych. W dalszej części pisma organ przedstawił zasady zatrudniania osadzonych i uzyskiwania przepustek. Ad 2. Organ stwierdził, że osadzeni posiadający zobowiązania alimentacyjne są traktowani priorytetowo w kwestii ubiegania się o zatrudnienie w jednostkach organizacyjnych SW i taka sama praktyka stosowana jest w AŚ w S., jednak nie zawsze jest możliwość zatrudnienia ich na etacie płatnym. Dalej przedstawił czynniki decydujące o możliwości zatrudnienia i oświadczył, że nie jest prowadzona lista osadzonych oczekujących na zatrudnienie odpłatne. W piśmie procesowym z 20 lipca 2020r. skarżący oświadczył, że pismo z 14 kwietnia 2020r. zostało mu doręczone już po złożeniu skargi i dalej nie zawiera odpowiedzi na jego wniosek, stąd uważa, że organ nadal pozostaje w bezczynności. W piśmie z 28 lipca 2020r. ponowił wniosek o nałożenie na Dyrektora AŚ grzywny w maksymalnej wysokości w związku z przekazaniem jego skargi z opóźnieniem, tj. niezgodnie z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W piśmie z 7 września 2020r. pełnomocnik z urzędu podtrzymał żądanie skargi: 1. Zobowiązania organu do niezwłocznego udostępnienia informacji, 2. Stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 3. Nałożenia grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. Przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniósł, że udzielona odpowiedź nie zawiera treści, o których ujawnienie wnosił skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325) – dalej powoływana jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności. Tak więc – mówiąc w skrócie - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni i poinformować o tym wnioskodawcę. Zatem jeśli organ zobowiązany co prawda podjął we właściwym czasie konieczne działanie sporządzając 14 kwietnia 2020r. pismo zawierające odpowiedź na wniosek (ale tylko w zakresie częściowym), ale doręczył ją stronie dopiero 7 maja 2020r. czyli po wniesieniu skargi do Sądu, to zarzut bezczynności jest zasadny, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt. 1 wyroku. Nie zmienia tego faktu, że pismem z 5 października 2020r. żądana informacja została finalnie udzielona, bo nastąpiło to już po wniesieniu skargi, natomiast do tego dnia organ pozostawał w bezczynności. Fakt załatwienia sprawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego skutkował jedynie tym, że Sąd na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt. 3 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji, gdyż byłoby to oczywiście bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już dokonane. Nadto stosownie do art. 149 § 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie w pkt. 2. wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ pozostawał w przekonaniu, że odpowiedź z 14 kwietnia 2020r. (a więc sporządzona z zachowaniem 14 – dniowego terminu wynikającego z u.d.i.p.) dotarła do adresata. Na rażący charakter bezczynności nie wskazuje nie tylko okres, jaki upłynął od złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej do jej sporządzenia, ale także okoliczności, które świadczą o zamiarze realizacji złożonego przez stronę wniosku. Jednocześnie w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przy. Sądu) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zastosowanie środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione ocenie Sądu. Po wtóre, wymaga ono dokonania oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa i prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji, zatem powinno uwzględniać stan faktyczny danej sprawy. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie w każdej bezczynności dochodzi do rażącego czy istotnego naruszeniem prawa, co uzasadnia wymierzenie grzywny. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Może być stosowana w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, wskazuje, że noszą one znamiona celowego unikania udzielenia informacji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny i ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. W konsekwencji również suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, tj. w sytuacji, gdy bezczynność organu doprowadziła do wyrządzenia stronie krzywdy, co uzasadnia przyznanie jej rekompensaty w postaci sumy pieniężnej. Przy czym to strona wnosząca o przyznanie sumy pieniężnej powinna uzasadnić wniosek w tym przedmiocie i wskazać na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością. (tak m.in. wyroki: I OSK 3271/19 z 11 sierpnia 2020r., I SAB/Go 4/20 z 23 września 2020r. czy I SAB/Wa 68/20 z 3 lipca 2020r., wszystkie dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na stan badanej sprawy Sąd nie stwierdził, aby bezczynność nosiła znamiona celowego działania, co uzasadniałoby wymierzenie grzywny. Jak już wyżej wskazano, odpowiedź została sporządzona terminowo, a fakt jej nie przekazania nie był spowodowany działaniem zamierzonym, lecz pomyłką, co wynika z pism wyjaśniających funkcjonariuszy biorących udział w obsłudze sprawy. (Notatki służbowe z 20 i 29 maja 2020r. – karta 19 i 20 akt sądowych). W subiektywnym przekonaniu organu zawierała ona odpowiedź na pytania strony, bo kompleksowo przedstawiała zasady odpłatnego zatrudniania osadzonych i udzielania im przepustek, nawet wykraczając poza treść pytań. Nadto nie zachodzi obawa, że bez tej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków w zakresie u.d.i.p., gdyż odpowiedź została skarżącemu udzielona częściowo "niezwłocznie" po 4 maja 2020r. tj. po tym jak podniósł brak odpowiedzi na wniosek (notatka służbowa z 20 maja 2020r. w aktach sprawy), a częściowo w piśmie organu z 5 października 2020r. (karta 58 akt sądowych). Wreszcie – zdaniem Sądu - pierwotna treść odpowiedzi, nie satysfakcjonująca strony była wynikiem błędnego odczytania żądania strony co do treści informacji objętej wnioskiem, a nie złej woli, na co wskazują obszerne wyjaśnienia organu, pozostające w związku z zadanym pytaniem, choć nie odpowiadające wprost na pytanie strony. Nie uzasadnia jej przyznania także fakt przekazania skargi po upływie terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ale z zachowaniem terminu "podstawowego", określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., choć przyznać trzeba, że jest to działanie naganne. Odnośnie zaś wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podnieść trzeba, że skarżący go w żaden sposób nie uzasadnił; w szczególności nie wykazał, aby bezczynność naraziła go na krzywdę wymagającą kompensaty w postaci sumy pieniężnej. Natomiast analizując tę kwestię z urzędu, Sąd takiej krzywdy także nie stwierdził. W zakresie udzielania informacji z akt sprawy, Sąd zauważa, że skarżący jest reprezentowany przez pełnomocnika, który ma do nich nieograniczony dostęp. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantujących obywatelom prawo do uzyskiwania informacji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nie orzeczono mając na uwadze, że strona korzysta ze zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, natomiast koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.