II OSK 1404/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/10 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia[...]listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania wolnostojącej tablicy reklamowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 241/10, oddalił skargę [...] Polska Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania wolnostojącej tablicy reklamowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 16 czerwca 2008 r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni ekspozycji 6,00 x 3,00 m (18 m²; 6,36 x 3,36 m z ramami ozdobnymi), umieszczonej na fundamencie prefabrykowanym nietrwale związanym z gruntem. Prezydent stwierdził, wskazując na parametry techniczne przedmiotowego urządzenia, że zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania [...] Polska Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano tylko masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody. Wojewoda wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, jak wynika z projektu budowlanego, przewiduje realizację tablicy reklamowej "S-18" o wymiarach 6,36 x 3,36 (wraz z ramami ozdobnymi), zamocowanej na słupie z rur stalowych utwierdzonym w prefabrykowanym żelbetonowym fundamencie wymiarach 3.4 x 2,0 m i wysokości 0,5 m o kształcie trapezowym. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Wielkość urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym, trwale związanym z gruntem, urządzeniem reklamowym. Taka kwalifikacja przedmiotowej inwestycji pociąga natomiast za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Polska Sp. z o.o. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 30 ust. pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w świetle przepisów Prawa budowanego możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych – wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 tej ustawy wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na które wymagane jest pozwolenia na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 ww. ustawy oraz tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty polegają na instalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też budowie objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wykonywanie robot budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od instalacji, natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. Dokonując analizy pojęcia "instalacja" Sąd doszedł do wniosku, że w wyniku instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. W oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 1 ppkt b i art. 5) Sąd doszedł do wniosku, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie, czy planowane prace mieszczą się w zakresie robót budowlanych, dla realizacji których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem ww. przepis jest normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wielkość przedmiotowego urządzenia jak i sposób jego osadzenia świadczą o tym, że jest to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O trwałym związaniu z gruntem tego urządzenia świadczy to, że jego posadowienie na nim jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość jak to ma mieć miejsce przy projektowanej tablicy reklamowej, która ma być skręcona śrubami. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, przyjęły organy administracji, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem - z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą, uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Skargą kasacyjną [...] Polska Sp. z o.o. w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów NSA, po uprzednim odroczeniu rozpoznania niniejszej sprawy, zagadnienia, czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania go za pomocą środków technicznych w sposób trwały z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie, albo przyjęcie do rozpoznania niniejszej sprawy przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, bezkrytycznie przyjął ustalenia dokonane przez Wojewodę. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że urządzenie reklamowe nie posiada nieprzestawnego fundamentu, ale podstawę żelbetonową, która jest jak najbardziej przestawna. Ponadto organy jak i Sąd w ogóle nie ustaliły, czy przedmiotowe urządzenie będzie dotykało gruntu, a Sąd stwierdził, że jest ono nie tylko posadowione na gruncie, ale na dodatek trwale z nim związane. Nie ustalono także, na jak przygotowanym podłożu będzie instalowane owe urządzenie. Zdaniem skarżącej Spółki instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc nie związanego trwale z gruntem. W procesie budowy natomiast muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Nie jest prawdziwy i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania siły grawitacji, a z analizy przepisów Prawa budowlanego wynika, że trwałe związanie z gruntem ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych. Ponadto, zgodnie z ustawą, związanie z gruntem ma mieć charakter trwały, a siła grawitacji takiego charakteru nie ma, gdyż maleje wraz ze wzrostem odległości od środka Ziemi. Co więcej – definicja zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stwierdza, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a więc trwałe związanie z gruntem ma nastąpić w konkretnym miejscu - siła grawitacji natomiast działa teoretycznie wszędzie. Spółka stwierdziła także, że zmiana art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie była zmianą redakcyjną przepisu ale świadomą zmianą merytoryczną, rozszerzającą katalog obiektów, na których wykonanie nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis w zmienionym brzmieniu dotyczy wszystkich urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych jak i instalowanych na gruncie. Ponadto Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do podnoszonej przez stronę argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku zgodnie z określonymi powyżej ramami stwierdzić należy, że stanowisko organów orzekających w sprawie oraz Sądu I instancji, zgodnie z którym przedmiotowe urządzenie reklamowe jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego budowa musi być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, jest zgodne z prawem. Urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie składa się z tablicy reklamowej S-18 o wymiarach 6,36 x 3,36 m, posadowionej na trzonie nośnym utwierdzonym w fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,4 x 2,0 m i ciężarze Q=66 kN, na działce ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Warszawie (dzielnica Mokotów). Powyższe urządzenie realizowane jest na podstawie projektu powtarzalnego. Ten typ wolnostojących tablic reklamowych jest szeroko wykorzystywany przez różne podmioty, a kwestia ich kwalifikacji w świetle unormowań Prawa budowlanego stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Wśród tych orzeczeń dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc jest to trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1078/10). Zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych w art. 29-31 tej ustawy -niedopuszczalne jest zatem stosowanie do nich wykładni rozszerzającej. Natomiast z systematyki art. 29 ww. ustawy wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi są roboty polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy więc jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem robót budowlanych w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07). Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym wskazano przykładowe desygnaty tego pojęcia, a wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której przepis ten się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech zbliżonych. W dokumentacji projektowej przedmiotowego nośnika reklamowego zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych robót budowlanych, które obejmują przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, wykonanie na miejscu posadowienia podstawy fundamentowej lub osadzenie prefabrykatu, montaż konstrukcji stalowej tablicy, wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej. W projekcie wskazano, że podstawę można osadzić na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie (piaskach, piaskach gliniastych, żwirach) o wskazanym stopniu zagęszczenia. Ponadto w projekcie zastrzeżono, że wszystkie prace budowlano-montażowe powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane – niewątpliwie związane jest to z wielkością, ale zasadniczo z ciężarem fundamentu i konstrukcji wsporczej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z twierdzeniem skarżącej Spółki, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem również nie można się zgodzić. Zgodne bowiem z obecną linią orzeczniczą, o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest bowiem to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Konstrukcja przedmiotowego urządzenia jak i podłoże, na którym ma być posadowione mają być przygotowane tak, aby całość konstrukcyjna opierała się czynnikom mogącym ją zniszczyć. Jest to zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga ponadto, że w powyższym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone. Brak jest zatem podstaw do kierowania tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.