VIII SA/Wa 641/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Miasta P. (dalej: Rada Miasta, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.c.p.g., ustawa ), podjęła uchwałę Nr [...] z 27 stycznia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta P. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z 18 lipca 2022 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i istotnego naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej w szczególności w: 1. w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały poprzez uzależnienie możliwości umycia samochodu przy użyciu środków ulegających biodegradacji w miejscach nie przeznaczonych do użytku publicznego, o utwardzonym, szczelnym podłożu, tylko w sytuacji gdy powstające ścieki odprowadzone będą do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego; 2. w § 13 ust 6 uchwały poprzez określenie cech i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki i kontenery na odpady komunalne; 3. w § 15 uchwały pkt 2 poprzez określenie częstotliwości mycia i dezynfekcji pojemników na odpady komunalne, nie rzadziej niż raz w roku; 4. w § 18 ust 3 poprzez wskazanie, iż częstotliwość opróżniania z osadów, zbiorników przydomowych oczyszczalni ścieków wynika z ich instrukcji eksploatacji, lecz nie rzadziej niż raz na rok; 5. w § 20 ust. 2 pkt. 2 uchwały poprzez nałożenie obowiązku w przypadku utrzymania psa na terenie nieruchomością umieszczenia na jej ogrodzeniu w miejscu widocznym tabliczki ostrzegawczej z napisem " uwaga pies" lub innym o podobnej treści; 6. w § 20 ust. 3 uchwały poprzez zaliczenie do zwierząt domowych zwierząt egzotycznych; 7. w § 21 ust. 1 i 2 uchwały poprzez nakazanie utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób nie powodując uciążliwości dla sąsiadów; 8. w § 21 ust. 4 pkt. 2 zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie utrzymania zwierząt gospodarskich pod warunkiem przestrzegania przepisów sanitarno- epidemiologicznych. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął postawione zarzuty, szczegółowo je uzasadniając, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta uwzględniła w całości zarzuty zawarte w skardze Prokuratora. Jednocześnie wyjaśniła, że zostaną niezwłocznie podjęte działania legislacyjne zmierzające do uchwalenia nowego regulaminu – przy uwzględnieniu wskazanych przez Prokuratora zarzutów objętych skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, wszystkie publ. CBOSA). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., z którego wynika, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli w pełni podzielając zarzuty postawione w skardze. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, tj. 27 stycznia 2020 r., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 Z.t.p.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić w pierwszej kolejności trzeba, zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 14 ust. 1 Regulaminu, w którym stwierdzono, że "Na terenach przeznaczonych do użytku publicznego: chodnikach, przystankach komunikacji publicznej, w parkach kosze uliczne winny mieć pojemność od 20 l do 60 l (...)" Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (lit. a); liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (lit. b). Zakwestionowane przez Sąd przepisy określają minimalne i maksymalne pojemości pojemników na odpady komunalne, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że u.c.p.g. nie upoważnia do określania maksymalnej pojemności pojemników na odpady, a upoważnia jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników (w tym również kontenerów) lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W konsekwencji powyższych rozważań, należy jednoznacznie stwierdzić, że Rada Miasta P. wadliwie określiła maksymalne pojemności urządzeń do zbiórki odpadów komunalnych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1217/20 oraz z dnia 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 533/21, CBOSA). Wprawdzie Rozdział III Regulaminu zawiera nazwę Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, to jednak zapis Regulaminu w § 14 ust. 1, stanowi o jego wadliwości w tym zakresie, a jednocześnie jest pominięciem uchwałodawczym do określenia "minimalnej pojemności pojemników" – co wynika art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do zawarcia w Regulaminie estetyki pojemników i kontenerów, co zawarto w § 13 ust. 6 Regulaminu. Rada w cytowanym paragrafie określiła cechy i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki do zbierania odpadów komunalnych. Niewątpliwie dobra intencja Rady w zakresie estetyki pojemników nie może powodować sprzeczności z zapisami ustawy. Kwestionowana regulacja nie pozostawia jakiejkolwiek swobody w tym zakresie. Dlatego tez zarzut Prokuratora Sąd uznał za zasadny. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przy wprowadzeniu zapisu zawartego w § 15 pkt 2 Regulaminu. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Zakwestionowana regulacja stanowi, że "pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych należy utrzymywać we właściwym stanie porządkowym, sanitarnym i technicznym. W tym celu należy: 2) myć i dezynfekować pojemniki w marę potrzeb, nie rzadziej niż raz w roku." Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej, Rada Miasta zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Z kolei wykroczenie przez Radę Miasta poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oznacza, że § 15 pkt 2 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej. Stwierdzić należy, że § 16 regulaminu istotnie narusza prawo. W § 16 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawiania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w miejscach nie stanowiących utrudnienia dla sąsiadów, mieszkańców, użytkowników dróg. Powyższy zapis regulaminu nie ma umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wkracza bowiem w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. – na datę podjęcia uchwały) oraz w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia, zaś w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę będzie w konkretnym dniu wystawiał je w sposób umożliwiający dostęp do niego, co jednak winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 120/12, publ. Lex nr 1253316). Trafny jest także zarzut Prokuratora naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 18 pkt 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku opróżniania z nadmiernych osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych z częstotliwością wynikającą z instrukcji ich eksploatacji. To na organie gminy spoczywa obowiązek określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Kwestia ta nie powinna być uregulowana poprzez odesłanie do zewnętrznych dokumentów, niestanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego. W § 20 ust.2 pkt 2 regulaminu, uchwałodawca lokalny wskazał, że "Osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązane do: pkt 2) w przypadku utrzymania psa na terenie nieruchomości umieszczenia na jej ogrodzeniu w miejscu widocznym tabliczki ostrzegawczej z napisem "uwaga pies" lub innym o podobnej treści" W odniesieniu do § 20 ust.2 pkt 2 regulaminu należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym nakładanie na osoby utrzymujące psy obowiązku oznakowania bramy lub furtki wejściowej tabliczką ostrzegawczą jest niedopuszczalne. Przepis taki jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż wykracza poza zakres udzielonego upoważnienia, zgodnie z którym rada gminy (Miasta) jest uprawniona do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/17). Zatem w tym zakresie zarzut Prokuratora był zasadny. Prokurator podniósł zarzut naruszenia § 20 ust. 3 regulaminu, odnoszący się do zaliczenia do zwierząt domowych – zwierząt egzotycznych, co przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Wyjaśnił w tym zakresie, że jakie zwierzęta należą do zwierząt domowych określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w art. 4 pkt 17. W ocenie Sądu w § 20 ust. 6 Regulaminu przekroczono także zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez posłużenie się pozaustawową kategorią zwierząt egzotycznych oraz zastrzeżenie, że na terenach przeznaczonych do użytku publicznego i w środkach komunikacji publicznej należy zaopatrzyć w odpowiednie dla nich zabezpieczenia, jak np. klatka, uprząż, kaganiec lub smycz. Nakładanie obowiązków na właścicieli takich zwierząt w obecnym stanie prawnym "wymyka się" kompetencjom Rady, która może jedynie stanowić co do obowiązków właścicieli zwierząt domowych. Definicja tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Wyrażając zrozumienie dla celów przyświecających Radzie w przyjęciu tego uregulowania, Sąd uznaje, że wyszła ona w ten sposób poza ramy ustawowego upoważnienia. Prokurator trafnie zarzucił, ze w § 21 ust. 1 i 2 uchwały nakazuje się utrzymywanie zwierząt gospodarskich nie powodując uciążliwości dla sąsiadów i otoczenia. Zgodzić należy się z uwagą Prokuratora, że postanowienie to jest w dużym stopniu ogólnikowe, nieostre oraz abstrakcyjne, co przesądza o jego wadliwości. Pozostaje ono zarazem w sprzeczności z jego celem i przedmiotem, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego. Regulamin zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada w sposób nieuprawniony sformułowała szereg wymagań określonych w § 21 Regulaminu adresując je generalnie do "utrzymujących zwierzęta gospodarskie", w sytuacji gdy ustawodawca krajowy uściślił i ograniczył kompetencje Rady do podjęcia uchwały tylko w stosunku do utrzymujących zwierzęta gospodarskie na jednej, specyficznej grupie terenów. Ponadto dodać należy, że rada gminy (Miasta) nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17).Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora odnoszącego się do naruszenia § 12 regulaminu w zakresie możliwości umycia samochodu przy użyciu środków ulegających biodegradacji w miejscach nie przeznaczonych do użytku publicznego o utwardzonym szczelnym podłożu. Zdaniem Sądu postanowienie Regulaminu nakazujące mycie pojazdów na utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji mieści się w zakresie upoważnienia i nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu porządku, ani też nie stanowi ingerencji w prawo własności. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. w brzmieniu z dnia uchwalenia Regulaminu przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Wykonawczy charakter regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości przez pryzmat wartości którym służy. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem Sądu w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy też modyfikacji ustawy. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 4404/21, a Sąd w składzie orzekającemu w całości je podziela. Podsumowując, poza nieuprawnionym zarzutem istotnego naruszenia § 12 regulaminu, skarga Prokuratora okazała się zasadna. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (brak określenia minimalnej wielkości pojemników lub worków), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.