II SA/Sz 794/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Miejskiej w Mirosławcu z dnia 27 września 2010 r. nr LV/328/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą nr LV/328/10 z dnia 27 września 2010 r. Rada Miejska w Mirosławcu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W uchwale określono skład Zespołu interdyscyplinarnego i zasady jego funkcjonowania oraz reguły powoływania i odwolywania jego członków, w tym wyboru Przewodniczącego Zespołu i jego Zastępcy. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Mirosławca (§ 14 uchwały). W § 15 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Okręgowy w Koszalinie domagając się unieważnienia tego aktu w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie niezwłocznego opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w zapisie § 15 uchwały, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i może wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, chyba że określono w akcie dłuższy termin jej wejścia w życie. Skarżący podkreślił w skardze, że podstawę wydania kwestionowanej uchwały stanowiło upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Podjęta uchwała, w jego ocenie, jest zatem aktem prawa miejscowego. Normy prawne zawarte w uchwale mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie działania gminy i wywołujących określone skutki prawne. Prokurator przytoczył dalej treść regulacji ustawowych i konstytucyjnych, które jego zdaniem zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miejską w Mirosławcu, Burmistrz Mirosławca wniósł o umorzenie postępowania w całości, ewentualnie orzeczenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Organ podał w uzasadnieniu pisma, że zaskarżona uchwała poddana została procedurze nadzorczej Wojewody Zachodniopomorskiego. W toku postępowania nadzorczego organ zbadał treść uchwały, w szczególności zapis § 15 stanowiący o terminie wejścia uchwały w życie. Jednakże organ nadzoru nie skorzystał ze środków nadzoru określonych w ustawie o samorządzie gminnym (rozstrzygnięcia nadzorczego lub skargi do sądu administracyjnego). W związku z powyższym uzasadnionym było domniemanie, że uchwała w całości jest zgodna z prawem. Ponadto, Burmistrz wskazał, że przedmiotowe postępowanie sądowe zostało zainicjonowane skargą złożoną po upływie 12 lat od dnia podjęcia uchwały, która to okoliczność wywołuje określonego rodzaju konsekwencje i skutki prawne. Na podstawie zapisów zaskarżonej uchwały został powołany zespół interdyscyplinarny, który przez 12 lat realizował zadania określone w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez sąd orzekający w wyroku nieważności uchwały w całości spowoduje, że wszystkie czynności i działania zespołu interdyscyplinarnego w okresie jego 12 letniego funkcjonowania będą nieważne, albowiem wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki ex tunc. Dlatego też, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zasadnym jest przyjęcie i stwierdzenie, że wady zaskarżonej uchwały są nieistotne, co będzie stanowiło podstawę orzeczenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli uchwała wywołała takie skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności i przywrócenie takiego stanu jak przed wydaniem uchwały, to w takim przypadku sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. może stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa i odstąpić od stwierdzenia jej nieważności w całości lub części. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Rada Miejska uchyliła zaskarżoną uchwałę i podjęła w dniu 30 sierpnia 2022 r. nową uchwałę Nr XLV/339/2022 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która to uchwała jako akt prawa miejscowego wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodzić należy się ze skarżącym, że do tej kategorii aktów należy uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Aktualnie, w orzeczeniach sądów administracyjnych jednolicie akceptowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, normy prawne, zawarte w takiej uchwale, będącej podustawowym aktem wykonawczym, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Oznacza to, że uchwała tego rodzaju jest aktem prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.), dalej jako "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku natomiast nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (vide: art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ponadto, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego - w orzecznictwie sądów administracyjnych - traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały (por.m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11; z 5 września 2017 r., I OSK 124/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym istotna sprzeczność uchwały z prawem określana jest jako wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r. II OSK 2884/16, Lex). Poza sporem pozostaje, że organ nie opublikował uchwały z dnia 27 września 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, natomiast w § 15 uchwały ustalił, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w Mirosławcu została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w całości, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania w zakresie obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek ten wynika wprost z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Według art. 13 ust. 2 ww. ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (tzw. Vacatio legis). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). Do powyższych zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła także art. 42 u.s.g. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała mogła wejść do obrotu prawnego po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia we właściwym publikatorze, chyba że w uchwale zostałby określony dłuższy termin wejścia jej w życie. W sytuacji zaś braku urzędowej publikacji tego aktu prawa miejscowego i nieustalenia dla niego odpowiedniego vacatio legis, nie wszedł on w życie i nie mógł wywołać, jak uchwalił organ: "z dniem jego podjęcia", skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy nieopublikowana uchwała nie uzyskała obowiązującej mocy prawnej, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i powoduje jej nieważność w całości (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. jw). Nie można więc zgodzić się z organem, że z uwagi na wieloletnie faktyczne wykonywanie spornej uchwały, właściwym i jedynie możliwym orzeczeniem sądu jest stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle której, organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym organów gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi też art. 94 Konstytucji RP, według którego, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Niewątpliwie zatem nieogłoszenie zaskarżonej uchwały świadczy o naruszeniu konstytucyjnych zasad i pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami ustawowymi - art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do których stosowania w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego odsyła art. 94 oraz przywołany wcześniej art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W tej sprawie, wbrew stanowisku Burmistrza Mirosławca, nie zachodzi też przesłanka do umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały i zastąpienia jej nową uchwałą z dnia 30 sierpnia 2022 r., prawidłowo opublikowaną w Dzienniku Urzędowym - po dacie wniesienia skargi, nie pozbawia sądu możliwości oceny zaskarżonej uchwały, także z punktu widzenia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności aktu. Skoro Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, to uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, a więc nie może być mowy o skutku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały wraz z wejściem w życie kolejnej uchwały organu stanowiącego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.