III OZ 685/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 975/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4171/39/2022 w przedmiocie nakazu odtworzenia rowu na działce postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Ropczyc z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OŚiR.6331.15.2021. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 975/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4171/39/2022 i decyzji Burmistrza Ropczyc z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OSiR.6331.15.2021 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2022 r. nr SKO.4171/39/2022 w przedmiocie nakazu odtworzenia rowu na działce. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ropczyc z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OSiR.6331.15.2021, wydaną na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, nakazującą A. B. odtworzenie na działce nr ew. [...] położonej w R., rowu od strony południowej, biegnącego od granicy z działką nr ew. [...] do przepustu znajdującego się po stronie zachodniej działki drogowej nr ew. [...] położonej w R. w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ropczyc. Na uzasadnienie wniosku pełnomocnik skarżącej podniósł, że wykonanie decyzji na obecnym etapie nie przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa sąsiednich działek, ponieważ aktualnie panuje susza, a przy tym wyrządzi skarżącej znaczną szkodę majątkową, na skutek konieczności wyłożenia znacznych środków finansowych na wykonanie rowu, zaś w przypadku pozytywnego dla skarżącej zakończenia sprawy, konieczności jego zasypania. Pełnomocnik wyjaśnił, że przedmiotową nieruchomość skarżąca otrzymała przed laty od rodziców dotychczas nie miała środków finansowych, żeby móc w nią inwestować. Działka miała służyć budowie domu, jednakże obecnie skarżąca rozważa jej sprzedaż, zaś wykonanie rowu oprócz związanych z tym kosztów, zmniejszy ponadto wartość nieruchomości, ponieważ zmniejszy powierzchnię użytkową działki i zniechęci potencjalnych inwestorów. Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania kwestionowanych w sprawie decyzji wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być bowiem realne, w związku z czym to strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Wniosek w tym przedmiocie powinien zatem zawierać taką argumentację, by na jej podstawie możliwa była ocena spełnienia przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie. Jednocześnie Sąd musi mieć możliwość zweryfikowania zawartych we wniosku twierdzeń, a więc rolą wnioskodawcy jest dostarczenie w tym zakresie stosownych dokumentów. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że skarżąca źródła niebezpieczeństwa upatruje w trudnej sytuacji dochodowej, której jednak zdaniem Sądu I instancji w żaden sposób nie uprawdopodobniła. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca powołała się jedynie na sytuację związaną z inflacją, spadkiem wartości pieniądza oraz obniżeniem wartości nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postępowanie, w którym zapadła decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania rowu dotyczyło zmiany stosunków wodnych na gruncie. Nie oceniając na obecnym etapie postępowania prawidłowości wydanej decyzji, nie sposób jednak nie zauważyć, że postępowanie to w związku z art. 234 ustawy Prawo wodne, związane jest z powstaniem szkód, w wyniku stwierdzenia zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jednocześnie zasadą obowiązująca na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest ostateczność, a co za tym idzie wykonalność decyzji organu Il instancji. Zatem osoby dochodzące swoich praw przed organami publicznymi mają prawo oczekiwać, że decyzje uznające ich prawa zostaną wykonane. Z kolei w ramach wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ich przeciwnicy mogą żądać udzielenia ochrony tymczasowej, muszą jednak uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji spowoduje po ich stronie trudne do odwrócenia skutki bądź niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Okoliczności powoływane na poparcie wniosku muszą być zatem na tyle wiarygodne, aby uchylić skutek ostatecznej decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji okoliczności takie nie zostały w sprawie przedstawione. Niepoparta żadnym dowodem sytuacja dochodowa strony nie może stanowić podstawy uchylenia skutku wykonalności decyzji. Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Ropczyc z dnia 7 kwietnia 2022 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy po stronie skarżącej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1. kopii mapy sytuacyjnej (stan na 2003 r.) - materiał archiwalny pobrany w Starostwie Powiatowym w Ropczycach w dniu 14.02.2022 na fakt wykazania braku rowu na działce w 2003 r.; 2. kopii wyrysu mapy zasadniczej ewidencyjnej wydanej przez Starostwo Powiatowe w Ropczycach dn. 2013.10.11, a załączonej do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14.01.2014 r., na fakt braku rowu na działce [...] (jest to działka po lewej od działki sąsiada zaznaczonej konturem); 3. wypisu z rejestru gruntów, obr. [...] zgodnie z zasobem geodezyjno-kartograficznym Starostwa Powiatowego w Ropczycach z dnia 15.02.2006 r. (znak: Ldz.751/06), przedłożonego do umowy zniesienia współwłasności i darowizny Akt Notarialny (REPERTORIUM A nr [...]) z dn. 25.05.2006 r., na fakt braku rowu na działce w momencie przeniesienia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]; 4. wypisu z rejestru gruntów z dnia 13.12.2018 r. - nr kancelaryjny WG-WGE.6621.2909/2018, na fakt braku jakiejkolwiek informacji o rowie na działce [...]; 5. wypisu z rejestru gruntów z dnia 04.08.2022 r. - nr kancelaryjny WG-WGE.6621.1.2228.2022, na fakt braku jakiejkolwiek informacji o rowie na działce [...]; 6. dokumentacji fotograficznej nieruchomości – stan na 14.09.2022 r. (2 szt.) na fakt jej stanu i braku szkody spowodowanej rzekomą zmianą stosunków wodnych; 7. dokumentacji fotograficznej nieruchomości - stan na 2021 r. (1 szt.), na fakt jej stanu i braku jakiegokolwiek rowu na jej powierzchni. W uzasadnieniu zażalenia w pierwszej kolejności podniesiono, że Sąd I instancji pominął część uzasadnienia dotyczącą obniżenia wartości nieruchomości, co także, zdaniem wnoszącego zażalenie, należy rozpatrywać w kontekście wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie żalącej się okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w kontekście przedmiotowej sprawy, stanowiąc jeden z motywów zaskarżenia decyzji. W zażaleniu podniesiono, że notoryjnym jest fakt, że wykonanie decyzji oraz późniejsze odwrócenie jej skutków pociągnie za sobą skutki finansowe dla skarżącej związane z sytuacją gospodarczą w kraju – inflacją, wysokimi kosztami paliwa itp. Podobnie notoryjna jest – jak twierdzi skarżąca – kwestia obniżenia wartości nieruchomości, na której znajduje się rów – obniżenie wartości wynika z mniejszej powierzchni użytkowej działki i okoliczności te, zdaniem skarżącej, nie wymagają dowodzenia. Okoliczności, o których mowa wyżej skarżąca nie jest w stanie uprawdopodobnić dowodami z dokumentów, albowiem takich nie posiada, a Sąd ma obowiązek dokonać ich oceny w zestawieniu z całokształtem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jest zasadne, bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Ropczyc z dnia 7 kwietnia 2022 r. zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Przepis ten dopuszcza na wniosek skarżącego wstrzymanie wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, albowiem może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy zachodzą przesłanki, o których mowa wyżej. Zastosowanie tej instytucji nie może być poprzedzone oceną zasadności skargi, ponieważ takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu, sprowadzającą się do przedsądu. Przesłanka wyrządzenia znacznej szkody dotyczy takiej szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja nakazująca skarżącej odtworzenie zasypanego rowu na działce stanowiącej jej własność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonanie zaskarżonej decyzji z natury rzeczy może nieść ze sobą istotne trudności i znaczne koszty związane z ewentualnym zasypaniem rowu, jeżeli zaskarżona decyzja miałaby być wykonana przed zakończeniem postępowania zainicjowanego skargą skarżącej, a następnie Sąd uchyliłby to orzeczenie. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie należy uznać za uprawdopodobnione, że wykonanie urządzenia wodnego, zgodnie z zaskarżoną decyzją, może spowodować trudne do odwrócenia skutki, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości. Co prawda, wykonanie rowu, następnie jego zasypanie – w związku z ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji – jest technicznie możliwe, jednak może wiązać się z dużymi nakładami pracy, środków finansowych, jak również możliwymi, a trudnymi do precyzyjnego ustalenia zmianami w zakresie stosunków wodnych na przedmiotowej działce. Biorąc więc pod uwagę faktyczne i prawne następstwa, jakie wiązałyby się z wykonaniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wstrzymania wykonania tych decyzji groziłby niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy żalącej się o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w pkt 1-7 petitum zażalenia (s. 2-3 zażalenia), a to z tej przyczyny, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem I instancji. Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 powołanej ustawy, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 powołanej ustawy. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu w ustaleniach faktycznych i prawnych.