I GSK 2946/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1017/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 1017/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a", oddalił skargę W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 sierpnia 2017 r. nr 180000/71/66/2017-II-RED-205 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Sąd pierwszej instancji podniósł, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ czyniło zadość wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ zebrał pełny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny, oraz niewadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie, czyniąc zadość treści art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podniósł, że brak jest wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.), a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Zobowiązany zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę i z tego tytułu uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 2000 zł brutto, pobiera świadczenie rentowe w kwocie 460 zł miesięcznie i jest właścicielem nieruchomości lokalowej. Bardzo ograniczone możliwości płatnicze zobowiązanego nie uzasadniają uznania, że wypełniają przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenia). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieuzasadnione zawężenie granic rozpoznania sprawy, w wyniku niesłusznego przyjęcia, że konstrukcja uznania administracyjnego, na której oparto zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie organu, uniemożliwia kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego, w tym w szczególności z dyrektywami kierunkowymi uznania administracyjnego, wynikającymi z przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, co prowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz czy zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w § 3 rozporządzenia, a następnie zweryfikować, czy w razie wykazania przez skarżącego podstaw do umorzenia ocenić, czy uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za uznaniem wniosku oraz zweryfikować, czy organ dokonał odpowiedniego wyważenia ważnego interesu publicznego i słusznego interesu strony, - art. 1 § 2 ustawy z 9 listopada 2017 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do umorzenia zaległych składek. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż opłacenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne nie pozbawiłoby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - podczas gdy brak umorzenia należności prowadzi do uszczuplenia faktycznego dochodu skarżącego i jego rodziny do poziomu poniżej kryteriów świadczeń z pomocy społecznej, a więc poziomu normatywnie uznanego za niepozwalający spełnić niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., który jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, (które to zastrzeżenie nie znajduje zastosowania w sprawie - wyjaśnienie NSA). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast wynikający z tego przepisu brak związania sądu pierwszej instancji granicami skargi oznacza, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd ten ma prawo i obowiązek uwzględnić także okoliczności, wprawdzie niepodniesione przez stronę skarżącą jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Do naruszenia tego przepisu dochodzi zatem, gdy sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Mimo podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej mierze nie wykazano, że Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu powiązano natomiast z art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazując, że pogląd Sądu na temat uznania administracyjnego uniemożliwił kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że zarówno w przepisie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ze względu na zastosowaną w nich konstrukcję uznania administracyjnego, ważąc interes wnioskodawcy i systemu ubezpieczeń społecznych, organ może odmówić udzielenia umorzenia lub ulgi nawet w kwalifikującym się do nich przypadku. Jedynym warunkiem jest przeprowadzenie w sposób rzetelny postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji odmownej. Sprawy o umorzenie należności z tytułu składek zostały wyłączone z kognicji sądów powszechnych, które mogły zmienić decyzję ZUS, i zostały przekazane sądownictwu administracyjnemu, którego kontrola ogranicza się do badania zgodności z prawem przeprowadzonego przez ZUS postępowania administracyjnego. W przypadku umorzenia należności sformułowane zostały bardzo restrykcyjne kryteria, ograniczające korzystanie z niego do sytuacji, gdy należności z tytułu składek są niemożliwe do ściągnięcia, oraz do sytuacji, gdy ich zapłata przez osobę fizyczną zagrażałaby bytowi zobowiązanego i jego rodziny. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia należności. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej jak i interes publiczny. Innymi słowy, charakter uznaniowy decyzji oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie może być dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego ocenę zgodnie z art. 80 k.p.a. w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 K.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji dokonując kontroli judykacyjnej trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania. Jak wyżej wyjaśniono, unormowania zawarte w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 rozporządzenia dają organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia przesłanek w nich zawartych, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Natomiast zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Tym samym skoro w sprawie stwierdzono, że nie zaszła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, oraz że nie wypełniły się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odmowna decyzja organu rentowego miała tu charakter związany. Czyniąc te ustalenia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia zasad procedury. Odzwierciedleniem tego jest treść zaskarżonej decyzji, w której organ drobiazgowo odniósł się do poszczególnych kwestii, w tym związanych ze stanem rodzinnym skarżącego, jego przychodami z tytułu pracy oraz renty, stanem zdrowia, zobowiązaniami finansowymi a także składnikami majątku strony. Powyższe potwierdza, że organ wnikliwie zbadał okoliczności istotne z punktu widzenia możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Dokonał też ich analizy zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ podjął przy tym wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Te wszystkie okoliczności zostały również dostrzeżone przez Sąd I instancji, który w zaskarżonym wyroku przytoczył konkretne dane, a także w ich aspekcie przedstawił ocenę prawidłowości decyzji poddanej kontroli sądowoadministracyjnej. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło do błędnego pojmowania uznania administracyjnego. Nie doszło również do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Dla pełnego zrozumienia tego przepisu wymaga przytoczenia również jego § 1. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowi art. 1 § 2 p.u.s.a. Należy podkreślić, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył tego przepisu oddalając skargę na decyzję. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że opierają się one na stanowisku, że spłacanie należności składowych obniży dochody strony do poziomu niepozwalającego zapewnić jej niezbędne potrzeby życiowe. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego kasacyjnie nie jest łatwa, dodatkowo, bez wątpienia trudne dla strony jest zaakceptowanie konieczności spłaty zadłużenia przy uzyskiwanych dochodach i w perspektywie przejścia na emeryturę. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwia się takie interpretacji powołanych w zarzutach art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia prowadzącej do przyjęcia, że były przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami a zaległościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r. I GSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji w zakresie możliwości płatniczych strony wynikały z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniach wyroku. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Pogląd ten wpisuje się w prawidłowe ustalenia Sądu I instancji, że zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M.W., także uzyskującą dochody, wskazał na uzyskiwane przez nich dochody i ponoszone wydatki, posiadanie innych zobowiązań pieniężnych, a także regulowanie bieżących opłat i wciąż otwartą drogę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Nabycie zaś przez zobowiązanego w przyszłości prawa do świadczenia emerytalnego nie wyklucza wyegzekwowania tego zobowiązania choćby w części. Akceptując te poglądy należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.