I OSK 790/05

SENTENCJA Naczelny Sad Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA ( del.)Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 676/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. na zarządzenie Wojewody D. z dnia 30 czerwca 2004 r., (...), w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości Skarbu Państwa sprzedawanych spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. UZASADNIENIE Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." z siedzibą w W., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarządzenie Wojewody D. z dnia 30 czerwca 2004 r., (...) w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości Skarbu Państwa sprzedawanych spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych /Dz.Urz. Woj. D. z dnia 12 lipca 2004 r. nr 132 poz. 2251/, wnosząc o jego zmianę i ustalenie bonifikaty w sposób analogiczny, jak w uchwale Rady Miejskiej w W. (...). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, iż zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, którego zaskarżenie nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego /art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./, bądź wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o ile zarządzenie było aktem innym /art. 3 par. 2 pkt 4 i art. 52 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Postanowieniem z dnia 25 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł o odrzuceniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż zaskarżone zarządzenie posiada cechy, odpowiadające definicji legalnej aktu prawa miejscowego, zawartej w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP. Z treści pisma skarżącego poprzedzającego wniesienie skargi oraz z samej skargi nie wynika natomiast, by zdaniem skarżącego, przedmiotowe zarządzenie naruszało interes prawny Spółdzielni bądź prawo. Na powyższe postanowienie pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "W." wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi, strona wskazała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 3 par. 2 pkt 4 i art. 52 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy. Ponadto zarzucono sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, nie wykazania przez stronę skarżącą w skardze naruszenia przez zaskarżone zarządzenie interesu prawnego Spółdzielni. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż skarżąca Spółdzielnia pismem z dnia 16 września 2004 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o rozważenie możliwości zmiany zrządzenia (...), albowiem narusza ono określoną w Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa podmiotów gospodarczych i osób fizycznych. Wystąpienie to stanowi jednocześnie, w ocenie skarżącej, wezwanie do zaprzestania naruszania prawa i jest równoznaczne z wyczerpaniem procedury, o której stanowi art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Ponadto strona zwróciła uwagę, iż powołanie w postanowieniu Sądu, jako podstawy prawnej odrzucenia skargi -art. 3 par. 2 pkt 4 i art. 52 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest prawidłowe, albowiem 14-dniowy termin do wystąpienia z wezwaniem o zaprzestanie naruszania prawa dotyczy jedynie spraw wymienionych w art. 3 par. 2 pkt 1-3, lecz nie dotyczy spraw wymienionych w art. 3 par. 2 pkt 4 - aktów prawa miejscowego, a za takie zostało uznane przez Sąd zarządzenie Wojewody D. Zastosowanie ma tu art. 52 par. 4 cyt. ustawy. W kwestii braku wykazania naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy wyjaśniono, że Spółdzielnia w skardze podkreśliła, iż zarządzeniem Nr 108 Wojewoda D. wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży spółdzielniom mieszkaniowym gruntów będących własnością Skarbu Państwa a pozostających w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowych. Kwota do zapłaty po bonifikacie wynosi 10 % wartości gruntów i jest płatna jednorazowo. Tymczasem Rada Miejska W. uchwałą z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie bonifikaty, rozkładania na raty oraz ustalenia umownej stawki oprocentowania rat przy sprzedaży spółdzielniom mieszkaniowym nieruchomości, pozostających w ich użytkowaniu wieczystym i zabudowanych na cele mieszkaniowe określiła bonifikatę, wynoszącą w praktyce 5 % wartości gruntów, która została w dodatku rozłożona na raty. Uchwała ta dotyczy jedynie gruntów stanowiących własność Gminy W., natomiast nie dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które w użytkowaniu wieczystym posiada około 30 wrocławskich spółdzielni mieszkaniowych. Owe Spółdzielnie posiadające w użytkowaniu wieczystym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa oczekiwały, że nabycie tych gruntów nastąpi na analogicznych zasadach, jak we wskazanej uchwale. Tymczasem przedmiotowym zarządzeniem zostały ustalone odmienne zasady nabywania gruntów. Nie wiadomo zatem, jak wytłumaczyć członkom spółdzielni, że nabycie gruntu stanowiącego własność Gminy W. jest zdecydowanie tańsze niż nabycie gruntu położonego obok, ale stanowiącego własność Skarbu Państwa. Zarządzenie to, pozostawiając jako obowiązującą, zasadę nierównego traktowania w zakresie nabywania gruntów spółdzielni mieszkaniowych zlokalizowanych na terenie Wrocławia rażąco narusza, więc nie tylko interes spółdzielni, ale także obowiązujące prawo- art. 64 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Według organu, w piśmie z dnia 16 września 2004 r. skarżąca Spółdzielnia wskazała na naruszenie "zasady równego traktowania wszystkich podmiotów gospodarczych", bez sprecyzowania, na czym konkretnie polega naruszenie prawa i bez wezwania do usunięcia tego rodzaju naruszenia, sformułowanego w taki sposób, by nie zachodziły wątpliwości, co do rzeczywistej treści wezwania. Dodatkowo Wojewoda podniósł, iż skarga na przedmiotowe zarządzenie wniesiona została z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił zasadność zróżnicowania bonifikat przy nabywaniu gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Na podstawie analizy powyższego unormowania stwierdzić należy, iż ustawodawca nie określił formy prawnej owego wezwania. Przede wszystkim z przepisu tego nie wynika dla strony obowiązek sformułowania wezwania w sposób kategoryczny poprzez użycie formy "wzywam do usunięcia naruszenia...", co oznacza również, iż nie można wykluczyć użycia formy grzecznościowej, jak na przykład "proszę o rozważanie możliwości zmiany ...". W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest fakt odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. z uwagi na to, iż zdaniem Sądu I instancji zaskarżenie zarządzenia Wojewody D. nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Ponadto, w ocenie tego Sądu, z treści pisma poprzedzającego wniesienia skargi oraz samej skargi nie wynikało, aby naruszało ono interes prawny Spółdzielni lub prawo. Powyższe uzasadnienie jest bardzo lakoniczne i ogólnikowe. Jak wcześniej powiedziano, przepis art. 44 ust. 1 nie określa formy wezwania. Jeśli Sąd uznał, iż pismo Spółdzielni z dnia 16 września 2004 r. nie spełnia kryteriów zakreślonych wspomnianą norma prawną, jego obowiązkiem było dokładnie wyjaśnić, o jaką formę chodziło. Dodatkowo należy podkreślić, iż kwestionowany akt prawny - zarządzenie Wojewody D., z dnia 30 czerwca 2004 r., składa się tylko z dwóch paragrafów. W par. 1 unormowana została problematyka wysokości bonifikat, zaś w par. 2 zagadnienie wejścia w życie omawianego aktu prawnego. W związku z powyższym, obowiązkiem Sądu I instancji było rozważenie, czy w wezwaniu o którym stanowi art. 44 ust. 1 cyt. ustawy, strona winna wskazać konkretny przepis prawa, który narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Uwzględniając dwuparagrafową treść kwestionowanego zarządzenia, wydaje się to zbędne. Za przedwczesne należy także uznać rozważania Sądu, co do istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółdzielni. Badając dopuszczalność przedmiotowej skargi, Sąd winien w tej fazie postępowania rozważyć kwestię wyczerpania trybu i zachowania terminu do jej wniesienia. Zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 16 września 2004 r., Spółdzielnia wyraźnie określiła, iż zarządzenie narusza zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów gospodarczych, albowiem grunt stanowiący własność Gminy W. jest zdecydowanie tańszy w nabyciu od gruntu położonego obok, ale będącego własnością Skarbu Państwa. Z pisma tego wynika, iż Spółdzielnia liczyła na to, że stawki bonifikat przy nabywaniu gruntów gminnych i państwowych będą jednakowe. Prosi zatem o rozważenie możliwości zmiany zarządzenia, tak by nabycie gruntów odbywało się na analogicznych zasadach, jakie zostały ustalone dla gruntów gminnych. Czy fakty powyższe rzeczywiście świadczą o naruszeniu uprawnień lub interesu Spółdzielni, Sąd powinien się wypowiedzieć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Podnieść także należy, iż akty prawa miejscowego, jako przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, wymienione są w pkt 5 par. 2 art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma zatem zastosowania przy ich zaskarżaniu, termin określony w art. 52 par. 3 przytoczonej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł o uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.