II SA/Bd 570/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 21 kwietnia 2022 r. nr SKO-4111/429/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r."), po rozpoznaniu odwołania M. W. ( skarżącej) od decyzji Burmistrza Kruszwicy z 7 marca 2022 r. nr MGOPS.ŚR.5241.565.21.22 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (C. O.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności C. O. wynika, że brak jest możliwości ustalenia, od kiedy istnieje jej niepełnosprawność (czy powstała w okresie do ukończenia 18 lub 25 roku życia), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 grudnia 2019 r. Ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W odwołaniu Skarżąca wskazała, że jej mama jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, mieszka z mężem, który ma 85 lat i sam potrzebuje opieki. Kolegium zgodziło się z ustaleniami faktycznymi organu I instancji, podnosząc, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Nie została zatem spełniona przesłanka określona w ww. przepisie. Kolegium nie podzieliło jednak argumentacji organu I instancji opartej na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego , utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania przedmiotowego świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając jednak na uwadze uprzedni argument, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako krzywdzącej i niesprawiedliwej. Podniosła, że opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i potrzebuje pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Mama ma niedosłuch, nadciśnienie tętniczej chorobę zwyrodnieniową stawów, jest po operacji kolana, ma endoprotezę i również drugie kolano wymaga operacji. Mama ma problemy z poruszaniem się. Zarzuciła, że w opinii Kolegium powinien się mamą opiekować mąż, który ma 85 lat i również poważnie choruje, więc nie jest to fizycznie możliwe. Skarżąca opiekuje się codziennie obojgiem rodziców. Wskazała, że dom odwołania dołączyła zaświadczenie lekarza potwierdzające, że ojciec ze względu na stan zdrowia nie może opiekować się żoną. Nie powinno mieć tu znaczenia to czy ojciec ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, czy nie. Skarżąca w związku z koniecznością sprawowania opieki nad rodzicami nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Ma także męża, na którego utrzymaniu pozostaje i dwoje dzieci. Zdaniem skarżącej obowiązkiem Państwa jest wspomóc osoby, które znajdują się w takiej sytuacji jak ona, a nie można wymagać sprawowania opieki od osoby w wieku i stanie zdrowia w jakim jest jej 85-letni ojciec. Wniosła o potraktowanie przedmiotowego świadczenia nie jako wynagrodzenie za pracę (jako córka ma bowiem obowiązek alimentacyjny) lecz jako rekompensatę za brak możliwości podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Pismem z 11 lipca 2022 r. Skarżąca poinformowała, że orzeczeniem z 22 czerwca 2022 r. (32404/22) Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Inowrocławiu zaliczył jej ojca J. O. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Stwierdziła, że powinno to pomóc w ocenie sytuacji i wydaniu pozytywnego wyroku. Stanowisko to i wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności obojga rodziców skarżąca podtrzymała w dalszych pismach procesowych z 30 września i 21 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 8 lutego 2022 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączyła oświadczenie o rezygnacji z możliwości zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad matką oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z 19 lutego 2020 r. o zaliczeniu C. O. do znacznego stopnia niepełnosprawności , natomiast daty powstania tej niezdolności nie da się ustalić. Ponadto wnioskodawczyni wskazała na podeszły wiek (85 lat) i zły stan zdrowia ojca. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego potwierdzającego, że Wnioskodawczyni sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką Burmistrz odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i chociaż nie podzieliło argumentacji odnośnie do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., to zgodziło się z twierdzeniami, że skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Decyzja ta stanowi przedmiot skargi. Stwierdzić należy, że Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki. Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. Wykładnia powyższego przepisu dokonywana przez sądy administracyjne nie była jednolita. W związku z istniejącą rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości stanowiących przedmiot sporu także w niniejszej sprawie. W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył rozbieżności w orzecznictwie, jakie wyniknęły na tym polu stosowania przepisów u.ś.r. Uznał jednak, że nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia celowościowa, którą Sąd w składzie orzekającym powyżej zrekonstruował, uzasadnia stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w taki właśnie sposób, jaki Skarżąca kwestionuje. Jednocześnie NSA wykluczył przy tym możliwość podnoszenia zarzutu dyskryminacji i naruszania zasady równości wobec prawa ("Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu."). Wbrew temu co podnosi Skarżąca, świadczenie pielęgnacyjne nie jest desygnowane dla każdej osoby, która intencjonalnie nie podejmuje pracy albo z niej rezygnuje, by opiekować się osobą bliską. Świadczenie to jest przeznaczone dla tych osób, które są zobowiązane do realizowania świadczeń alimentacyjnych. Kolejność realizacji tego obowiązku wyznaczają przepisy k.r.o. Z przedstawionego, zasadnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznaczny wniosek – dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby inna niż współmałżonek osoba z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzyskała prawo do świadczenia alimentacyjnego. Zatem stan zdrowia ojca skarżącej w dacie orzekania przez organy administracji w sprawie nie może być wzięty pod uwagę. Tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić ją z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącej względem tego świadczenia. Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że współmałżonek osoby wymagającej opieki (mąż – J. O. urodzony w 1937 roku), nie posiadał orzeczenia o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności – w dacie orzekania przez Kolegium (tj. 21 kwietnia 2022 r.). W związku z tym Sąd stwierdza, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec dokumentu przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania sądowego tj orzeczenia z 22 czerwca 2022 r. o zaliczeniu męża osoby wymagającej opieki (matki ) do znacznego stopnia niepełnosprawności należy podkreślić, że nie może on wpłynąć w okolicznościach tej sprawy na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że sąd administracyjny ocenia jedynie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej, który zobowiązany był uwzględnić przy orzekaniu istniejący stan faktyczny i prawny. Sąd administracyjny, wbrew oczekiwaniu skarżącej nie ma zatem kompetencji do zmiany zaskarżonej decyzji czy też uchylenia jej z uwagi na okoliczność faktyczną i prawną, która zaistniała ewidentnie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, i ostatecznie zakończyła postępowanie z wniosku skarżącej z 8 lutego 2022 r. Jedyną zatem możliwością uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnymi w stopniu znacznym rodzicami, jest złożenie nowego wniosku, wraz z dołączeniem do niego obu orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ten wniosek zainicjuje nowe, odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.