II OSK 1194/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prokuratora Okręgowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 47/07 w sprawie ze skargi H. U. Firma Inżynieryjna [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. U. kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 47/07 po rozpoznaniu skargi H. U. Firma Inżynieryjna "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2004 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2005 r. i decyzją z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego z grill-barem, stacją transformatorową i rozdzielnią, parkingiem na 142 miejsc postojowych i trzech zbiorników podziemnych gazu płynnego, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznym kablowym, linią kablową wewnętrzną, linią zasilającą nn, zbiornikiem przeciwpożarowym, przebudową sieci telefonicznej i sieci telewizji kablowej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte w wyniku sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Płocku. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa ze względu na to, iż inwestor nie przedłożył aktualnego oświadczenia co do numerów ewidencyjnych działek objętych inwestycją oraz informacji z jakiego tytułu wywodzi swoje prawo do nieruchomości na cele budowlane. Zgody na inwestycję nie wyraziła B. K.-U. /naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego/, która nadto nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ orzekający miał też na uwadze, że adresat decyzji o pozwoleniu na budowę to jest Firma Inżynieryjna [...] nie ma podmiotowości własnej, lecz prowadzi ją w ramach działalności gospodarczej H. U., co powoduje, że kwestionowana decyzja nie może realizować nadanych jej uprawnień. Naruszony został rażąco także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4/ obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 można było lokalizować jedynie na terenach, na których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały możliwość lokalizacji obiektów tego typu, zaś plan miejscowy dotyczący danego terenu nie przewidywał lokalizacji takich obiektów. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. zatwierdzony został wprawdzie projekt budowlany budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży 1967,74 m2, jednakże zdaniem organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym nie została przeprowadzona analiza powierzchni sprzedaży. Powinna być doliczona powierzchnia pomiędzy regałami na hali sprzedaży, w projekcie potraktowana jako powierzchnia komunikacyjna i w wyniku prawidłowych wyliczeń powierzchnia sprzedaży wynosi ponad 2000 m2. Również projekt zagospodarowania działki jest w ocenie organu załatwiającego sprawę w postępowaniu nieważnościowym niezgodny z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, powinien bowiem być sporządzony na aktualnej mapie, natomiast został sporządzony na kserokopii mapy zasadniczej nie posiadającej żadnej pieczęci urzędowej potwierdzającej, iż jest to mapa do celów projektowych, nie może więc stanowić wiarygodnego dokumentu. Mapa ta była nieaktualna na dzień orzekania, gdyż zawierała nieaktualne numery ewidencyjne działek. Stanowi to o rażącym naruszeniu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania inwestora od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy stwierdzając w uzasadnieniu, że w jego ocenie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś w pozostałym zakresie dostrzeżone przez orzekającego w pierwszej instancji Wojewodę Mazowieckiego uchybienia nie mają charakteru rażącego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H. U. zarzucając wadliwe przeprowadzenie postępowania oraz błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ rozpatrując sprawę rozstrzyga, czy zaistniała przesłanka określona w art. 156 ( 1 kpa nie rozpatrując sprawy ponownie merytorycznie tak, jak by to czynił w zwykłym postępowaniu. W niniejszej sprawie orzeczenie zostało oparte na przepisie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przy założeniu, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna uznaje, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją /por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9/. Rażące naruszenie występuje więc wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Nie może tu chodzić o błędną wykładnię prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/64, ONSA 1995/2, poz. 91, w którym zostało wskazane, że wymieniony przepis dotyczy niewątpliwego stanu prawnego/. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zakwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją zatwierdzony został projekt budowlany budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży 1967,74 m2 bez wliczenia w nią powierzchni pomocniczej, określonej jako komunikacja. Definicję powierzchni sprzedaży zawiera art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ stanowiący, iż jest to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów /bez wliczenia do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp. Taka treść definicji nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy do "komunikacji" należy zaliczyć miejsca przeznaczone do przemieszczania się klientów w obrębie ogólnodostępnej powierzchni obiektu przeznaczonej do bezpośredniej sprzedaży, jeżeli komunikacja ta odbywa się między wejściem do obiektu a strefą kas. Nie wiadomo też, co ustawodawca rozumie przez "komunikację" a w niniejszej sprawie, czy sporna powierzchnia to "powierzchnia sprzedaży", czy też "komunikacja". Istnieje tu możliwość różnej wykładni a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja w ogóle narusza prawo, a tym bardziej, że prawo narusza rażąco /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż nie było możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, iż przepis ten jest nieostry. Nie zaliczenie przez projektanta do powierzchni sprzedaży powierzchni pomiędzy regałami powoduje, iż w ocenie organu niewłaściwie obiekt nie został zaliczony do grupy obiektów wielkopowierzchniowych, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Prokurator Okręgowy w Płocku zarzucając naruszenie: 1/ przepisu art. 141 ( 4 ppsa przez jego niezastosowanie, to jest sporządzenie uzasadnienia "zawierającego w jego zasadniczej części wewnętrzną sprzeczność" i wskazującego na to, że Sąd orzekł w oparciu o dwa wzajemnie wykluczające się założenia, 2/ art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, 3/ art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy przez błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 19 poprzez przyjęcie, że określona tym przepisem definicja "powierzchni sprzedaży" jest "nieostra i nieczytelna" przez co nie pozwala na stwierdzenie, co stanowi "powierzchnię sprzedaży", a co jest "komunikacją" i umożliwia różną wykładnię i prowadzi do wniosku, że "żadna decyzja administracyjna mająca za swą podstawę cytowany przepis nie może być uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa", 4/ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż w niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy powierzchnia między regałami stanowi powierzchnię sprzedaży, czy też komunikacji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jest to powierzchnia sprzedaży i wniosek ten nasuwa się bez potrzeby stosowania reguł interpretacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł H. U. - Firma Inżynieryjna "[...]", wnosząc o jej oddalenie. Strona podnosi, że wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, iż od powierzchni sprzedaży można odliczyć jedynie powierzchnię magazynową, co jest niezrozumiałe w świetle przepisu art. 2 pkt 19, przewidującego wyłączenie także innych powierzchni np. powierzchni komunikacji, ekspozycji wystawowej itd. W przytoczonej definicji brak jest wskazania, co należy rozumieć przez "komunikację", na co trafnie zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku. To projektant, jako podmiot uprawniony określa przeznaczenie poszczególnych powierzchni w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Podobnie jest z pojęciem "ogólnodostępności powierzchni sprzedaży". W obiekcie handlowym występują wydzielone stoiska, do których w zakresie powierzchni "za ladą" nie mają dostępu klienci, faktycznie nie jest to więc powierzchnia ogólnodostępna, nie jest więc powierzchnią sprzedaży. Dotyczy to też powierzchni kas, która nie jest dla klientów dostępna w całości. Nie został także zdefiniowany ustawowo "obiekt handlowy" a można wnosić, że nie jest on tożsamy z obiektem budowlanym. Nie można w ocenie strony zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że pojęcie "powierzchnia sprzedaży" jest jasne i nie wymaga dokonywania żadnej wykładni. Przeczy temu wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego oraz Ministra Transportu i Budownictwa pisma zawierającego interpretację definicji tego pojęcia i zalecenie skierowane do organów administracji, dotyczące określonego sposobu interpretacji i stosowania przepisu. Oznacza to, że definicja nie była uważana za jednoznaczną. Jasne pojęcia nie wymagają dodatkowych objaśnień. Została sformułowana "urzędnicza" interpretacja przepisu ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajmował stanowisko, iż to projektant określa przestrzenie sali sprzedaży wyznaczone jako komunikacja, ekspozycja wystawowa /lady, półki itp./. Przepis zawierający definicję powierzchni sprzedaży podlegał różnym interpretacjom i był różnie stosowany przez organy administracji publicznej. W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji opartej na niejasnym przepisie, w sytuacji zastosowania interpretacji przepisu nawet gdy później zostaje ona uznana za nieprawidłowa /por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914/. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestora podtrzymał stanowisko, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz podkreślił, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy jako rażące naruszenie prawa przyjęto w tej decyzji sprzeczność decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym z niejasnym przepisem prawa materialnego. Przepis art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był interpretowany w decyzjach wydawanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w różny sposób, w tym w wielu decyzjach tak, iż o zaliczeniu do "powierzchni sprzedaży" różnych elementów obiektu w istocie decyduje projektant. Za wymagający wykładni w formie "pisma okólnego" uznał ten przepis również minister właściwy w sprawach budowlanych. Pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestię tę pozostawił do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo konsekwentnie podnoszonego przez inwestora zarzutu, iż przepis art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego rażące naruszenie stanowiło podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, był uznawany za niejasny, wymagający wykładni tak w indywidualnych rozstrzygnięciach /decyzjach administracyjnych/, jak i w postaci generalnych wytycznych /wskazówek dla organów administracji publicznej w "piśmie okólnym" centralnego organu administracji publicznej właściwego w sprawach budowlanych, do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł twierdząc jedynie, że skoro w danej sprawie prezentuje pogląd, że pozwolenie na budowę zostało wydane w sprzeczności z tym przepisem, to należało orzec o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Z takim stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić, ale wręcz wypada w całości podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oparty na orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż przepis art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przewidujący stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa ma zastosowanie tylko w takim przypadku, gdy przepis, który według organu nadzorczego został rażąco naruszony, jest jasny, klarowny i jego stosowanie nie wymaga wykładni. Uzupełniając niejako wywody uzasadnienia przytoczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wypada powołać w niniejszej sprawie także wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, w którym wskazano, że o rażącym naruszenia prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. /LEX nr 165717/. Jak się wydaje, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie nosi takich cech, w świetle powołanych wyżej przesłanek, aby można było zasadnie twierdzić, że wymogi praworządnego państwa przemawiają za koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Innym znaczącym wyrokiem, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypadałoby przytoczyć, jest wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r. I OSK 883/06, w którym Sąd podkreślił, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa -LEX nr 299873. Jeżeli więc nawet projektant popełnił błąd w obliczeniach dokonanych w kwestii powierzchni sprzedaży, może to być potraktowane jako istotne naruszenie, nie noszące jednak cechy rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji nie dające podstawy do orzeczenia o nieważności kwestionowanej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono z mocy art. 204 pkt 2 ppsa.