I OSK 265/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 337/13 w sprawie ze skargi K. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 337/13, po rozpoznaniu skargi K. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1 stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania powyższego wniosku miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie; w pkt 3 orzekł o kosztach postępowania. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach: K. (dalej K.) wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji w zakresie: jakie na dzień 18 lutego 2013 r. toczą się Procesy Time-to-Market w zakresie usług hurtowych T. (pkt 1), jakich usług hurtowych T. dotyczą poszczególne Procesy TTM, których mowa w pkt 1 (pkt 2), kiedy zostały wszczęte poszczególne Procesy TTM, o których mowa w pkt 1 (pkt 3) oraz o udostępnianie wszelkich informacji (w tym wniosków TP) w zakresie Procesów TTM, o których mowa w pkt 1 (pkt 4). Prezes UKE postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r. poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony do 6 kwietnia 2013 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. organ ponownie zawiadomił, że ze względu na konieczność należytego zabezpieczenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wniosek zostanie rozpatrzony do 6 maja 2013 r. Prezes UKE pismem z dnia 13 kwietnia 2013 r. przekazał wszystkie znajdujące się w jego posiadaniu informacje będące przedmiotem wniosku, a w zakresie pytań 2-4 poinformował, że nie posiada informacji, o których udostępnienie wnosi K. Natomiast w odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1-4 wniosku w zakresie toczących się Procesów TTM bez udziału Prezesa UKE dla usług hurtowych T., organ wskazał, iż te informacje zostały zastrzeżone przez T. z uwagi na to, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm). W związku z tym istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Prezes UKE określił termin zakończenia przedmiotowego postępowania do dnia 5 lipca 2013 r. K. pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE w zakresie rozstrzygnięcia wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. i udostępnienia K. informacji publicznej o toczących się Procesach TTM bez udziału Prezesa UKE i wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ponadto Prezes UKE decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, tym samym wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany przez organ merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. stwierdził, że bezczynność Prezesa UKE w rozpoznaniu powołanego wniosku miała charakter rażący oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia skargi Prezes UKE pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek K. ostatecznie rozpatrzył decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. odmawiając udostępnienia informacji dotyczących Procesów TTM dla usług hurtowych T. w zakresie, w jakim wniosek z dnia 18 lutego 2013 r. dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T. W tym stanie rzeczy należało uznać, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone. Jednakże zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Sąd uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ, w okresie sześciu miesięcy od momentu złożenia wniosku tj. 18 lutego 2013 r. do dnia wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, informował jedynie wnioskodawcę o wyznaczaniu kolejnych terminów rozpoznania wniosku. Wyznaczane przez organ nowe terminy załatwienia sprawy nie były dotrzymywane. Wprawdzie organ informował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania, jednak z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby w okresie przedłużonego postępowania podejmował on czynności zmierzające do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie uprawnienie do przedłużenia terminu w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot dysponujący informacją zmierza do podjęcia decyzji. Przepis ten stanowi jednak lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") kształtujących terminy załatwienia spraw. Wprowadza on nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Ma zastosowanie również w sytuacji, gdy organ zmierza do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zwłoka w udostępnieniu żądnej informacji (zarówno w zakresie jej udostępnienia jak i w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia) stanowi naruszenie przepisu art. 13 u.d.i.p. Powyższe wskazuje, że w sprawie doszło do nieuzasadnionego przekroczenia terminu załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia zasadę szybkości udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), to nie podejmowanie przez organ czynności zmierzających do załatwienia wniosku przez okres ponad 6 miesięcy, poza wysyłaniem do strony w tym okresie kolejnych zawiadomień o przedłużeniu postępowania, daje podstawy do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes UKE, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3 rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; b) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż do wydania przez Prezesa UKE decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym odnoszące się do terminów wydania tych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności Sądu II instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez samą stronę. W przedmiotowej sprawie ma to kluczowe znaczenie, ponieważ z uwagi na błędną konstrukcję zarzutów naruszenia prawa procesowego, wykluczona jest możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanych zarzutów naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Należy bowiem wyjaśnić, że przepis ten jest jednym z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu zobowiązanego i uznał że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała miejsce (lub nie) z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu. Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a. jako naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartej w art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. W podstawie rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 149 P.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, którym w ocenie składającego skargę kasacyjną miał uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o terminach wydania decyzji. Należy całkowicie zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, które kwestionuje kasator. W przepisie art. 13 u.d.i.p. przyjęto, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro w przepisie art. 13 u.d.i.p. określono terminy załatwienia sprawy, to zabiegiem niecelowym byłoby ponowne wprowadzanie ich (powtarzanie) w jej art. 16. Z uwagi jednak na fakt, że decyzja objęta treścią art. 16 u.d.i.p. jest zaskarżalna, ustawodawca uregulował w tym artykule dodatkowo kwestie, które związane są z wniesieniem środków odwoławczych (których nie mógł rzecz jasna zawrzeć w przepisie art. 13 u.d.i.p. z uwagi na to, że udzielenie informacji nie następuje w formie decyzji), a więc określił termin rozpatrzenia odwołania, skracając go do 14 dni w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można też zgodzić się z opinią wnoszącego skargę kasacyjną, że ustawodawca w przepisie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie przewidział żadnych wyjątków w stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątki takie zawierają oba punkty ustępu 2 art. 16, łącznie z terminem rozpoznania odwołania (14 dni). Oznacza to wyraźne skrócenie czasu oczekiwania na podjęcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (zgodnie z art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w tej ustawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.