I OW 93/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Lubina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lubina a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. w sprawie udzielenia pomocy finansowej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lubina jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 26 maja 2021 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lubina, wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lubina a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. w sprawie udzielenia pomocy finansowej. W uzasadnieniu wskazano, że 10 grudnia 2020 r. M.S. (dalej: strona) złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS we Wrocławiu) wniosek o udzielenie pomocy finansowej na opłacenie hostelu, żywności, środków higieny osobistej, bielizny, obuwia, odzieży na miesiąc styczeń 2021 r. W tym samym dniu przedmiotowy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie (dalej: MOPS w Lubinie, wnioskodawca). W dniu 28 grudnia 2020 r. MOPS w Lubinie zwrócił się do MOPS we Wrocławiu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną. Wywiad został przeprowadzony w dniach 7 stycznia i 11 stycznia 2021 r., a następnie przekazany do wnioskującej jednostki. W dniu 20 kwietnia 2021 r. MOPS w Lubinie, zawiadomieniem z 12 kwietnia 2021 r., ponownie przekazał do MOPS we Wrocławiu ww. wniosek wskazując, że w toku prowadzonego postępowania wyszły na jaw nowe okoliczności, a mianowicie strona podczas rozmowy telefonicznej w dniu 6 kwietnia 2021 r. oświadczyła, że od 1 marca 2021 r. zmieniła miejsce pobytu i wynajęła pokój w mieszkaniu osoby obcej w W. przy ul. [..]. W dniu 29 kwietnia 2021 r. MOPS we Wrocławiu ponownie odesłał przedmiotowy wniosek wskazując, że strona posiada ostatnie stałe zameldowanie w L. przy ul. [..], w dniu złożenia wniosku oraz w trakcie postępowania administracyjnego, tj. od dnia 10 grudnia 2020 r. do dnia 1 marca 2021 r. przebywała w hostelu W. przy ul. [..] w W. jako osoba bezdomna, zaś w okresie od dnia 9 marca 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r. w szpitalu. MOPS we Wrocławiu zwrócił również uwagę, że oświadczenie strony o posiadaniu miejsca zamieszkania w W. przy ul. [..] budzi poważne wątpliwości, albowiem nie potwierdzono faktu przebywania strony pod wskazanym adresem z uwagi na niewpuszczenie pracowników socjalnych do ww. lokalu. Wnioskodawca podkreślił, że przed wydaniem decyzji administracyjnej powziął informację, że sytuacja życiowa strony uległa zmianie z uwagi na wynajęcie pokoju, tj. zamieszkanie w lokalu mieszkalnym. Powyższe potwierdza oświadczenie strony z 30 marca 2021 r., w którym to w miejscu wskazanym jako adres zamieszkania podano ul. [..] W. oraz adnotacja urzędowa pracownika socjalnego z 6 kwietnia 2021 r. uściślająca sytuację bytową, w tym mieszkaniową zainteresowanego. W tej sytuacji nie można było przyjąć, że strona jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: u.p.s.). Wnioskodawca stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania strona spełniała wprawdzie kryteria do uznania za osobę bezdomną, gdyż przebywała w hostelu, który nie jest lokalem mieszkalnym, jednakże od momentu wynajęcia pokoju nie pozostawała w bezdomności, dlatego też należało sprawę rozpatrzeć na podstawie przepisów stanowiących o organie właściwym do rozpatrzenia wniosku według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, tj. zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. Powyższa ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", ale wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, pojęcie to rozumiane jest zgodnie z regulacją zawartą w art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Wskazano, że obowiązek meldunkowy ma na celu rejestrację faktu pobytu określonej osoby w danej miejscowości, a nie nadanie pobytowi statusu miejsca zamieszkania. Fakt zameldowania służy wyłącznie celom ewidencyjnym, pomocniczo w ustaleniu miejsca przebywania, nie powinien zaś mieć znaczenia rozstrzygającego przy ustalaniu miejsca zamieszkania. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest zaś miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Konstrukcja definicji miejsca zamieszkania obejmuje dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola – zamiar stałego pobytu, z zaznaczeniem, że oba te elementy muszą występować łącznie. W niniejszej sprawie ustalono, że strona, przed odbywaniem kary pozbawienia wolności, wraz z rodziną mieszkała w W. Po opuszczeniu zakładu karnego strona podejmowała zatrudnienie na terenie W., zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., gdzie podjęła także długotrwałe leczenie i oczekuje na przydział lokalu z zasobów Gminy W. W ocenie wnioskodawcy z akt sprawy wprost wynika zatem, że w przypadku strony zostały spełnione dwie przesłanki, tj. przebywanie na terenie W. i zamiar stałego pobytu w W. Ponadto w niniejszej sprawie nie dopatrzono się przesłanek stanowiących szczególną okoliczność udzielenia również w trybie pilnym wnioskowanej pomocy. Natomiast czynności podejmowane w sprawie miały na celu ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem wnioskodawcy, brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego pod wskazanym miejscem zamieszkania nie stanowi podstawy aby stwierdzić, że strona tam nie przebywa. W tej sprawie należało podjąć dalsze czynności wyjaśniające z uwagi na konieczność ustalenia aktualnej sytuacji życiowej niezbędnej do ustalenia uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Zastępca Dyrektora MOPS we Wrocławiu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wrocławia, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Lubin jako organu właściwego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość MOPS w Lubinie wprost przyznaje, że w trakcie postępowania administracyjnego strona była osobą bezdomną zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. Jak wynika z analizy stanu faktycznego w dniu złożenia wniosku, tj. od dnia 10 grudnia 2020 r. do dnia 1 marca 2021 r. strona przebywała w hostelu w W., a więc bezspornie była osobą bezdomną nieprzebywającą w lokalu mieszkalnym. Natomiast jak wynika z oświadczenia strony z 30 marca 2021 r. oraz zaświadczenia lekarskiego Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego z 30 marca 2021 r., w okresie od dnia 9 marca 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r. przebywała w szpitalu, który również nie jest lokalem mieszkalnym. Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy zupełnie niezrozumiałym pozostaje dlaczego MOPS w Lubinie zwlekał z rozstrzygnięciem wniosku strony, skoro dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie, co potwierdza zawiadomienie skierowane do niej na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. z 10 marca 2021 r. W ocenie uczestnika dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu należy wziąć pod uwagę przede wszystkim status strony, jaki posiadała od dnia 10 grudnia 2020 r. (data złożenia wniosku) najpóźniej do dnia 10 marca 2021 r. (data zakończenia przez MOPS w Lubinie postępowania dowodowego). Nie można jednak przy tym tracić z pola widzenia, że już wcześniej nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej zakończyć postępowanie. Odmienna interpretacja prowadziłaby do akceptacji sytuacji, w której organy mogłyby celowo "zwlekać" z rozpatrzeniem sprawy w oczekiwaniu na zmianę statusu przez osobę bezdomną. Co więcej, nawet jeśli uzasadnionym byłoby załatwienie przez organ sprawy w tak rozciągniętym terminie, to nie sposób przyjąć za udowodnione przez wnioskodawcę, że strona od dnia 1 marca 2021 r. z całą pewnością nie była już osobą bezdomną. Fakt jedynie oświadczenia przez stronę o wynajęciu pokoju ("od lutego 2021 r.") przy ul. [..] w W. w zestawieniu z jej pobytem w szpitalu w okresie od dnia 9 marca 2021 r., a zatem bezpośrednio po pobycie w hostelu dla bezdomnych, do dnia 31 marca 2021 r. w żaden sposób nie stanowi o skoncentrowaniu życiowych spraw w miejscu zamieszkania interpretowanym po myśli art. 25 k.c. W przypadku osoby bezdomnej nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania i nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala tylko jej status. Tym samym ustalając właściwość w niniejszej sprawie, należy zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo do udzielenia pomocy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały strony jest natomiast Lubin. Podkreślono także, że zasiłek celowy wskazany w art. 39 u.p.s. ma charakter uznaniowy, a z charakteru wskazanego świadczenia wynika potrzeba szybkiego zaspokojenia bieżących potrzeb bytowych. Zgodnie zaś z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie niweczy natomiast zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wnioskodawca w okresie posiadania przez stronę statusu osoby bezdomnej posiadał zaś wyczerpujący materiał dowodowy do wydania decyzji w sprawie zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Lubina a Prezydentem Miasta Wrocławia jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony w sprawie udzielenia pomocy finansowej. Wyżej wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała zatem kwestia, czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należało, że strona jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Składając wniosek strona przebywała w Hostelu W. w W., a następnie z uwagi na doznany uraz kończyny dolnej w szpitalu w W. Natomiast oczywistym jest, że pomieszczenia wskazanych placówek nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, albowiem pomieszczenia w tych placówkach przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Podkreślenia wymaga, że również przebywanie strony w placówce medycznej miało niewątpliwie charakter tymczasowy bowiem brak jakichkolwiek dokumentów lekarskich potwierdzających wskazania do długotrwałości procesu leczenia bądź informacji o stopniu dolegliwości zdrowotnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona w dniu złożenia wniosku nie mieszkała w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Co więcej, z akt sprawy wynika, że strona składając wniosek nie była również nigdzie zameldowana na pobyt stały, albowiem w ostatnim miejscu jej pobytu stałego, tj. w Lubinie, zameldowana była do 10 marca 2016 r. Z kolei w okresie od 24 stycznia 2015 r. do dnia 25 listopada 2020 r. strona odbywała karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w B. Przyjąć zatem należy, że strona jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu, ostatnim jej miejscem zameldowania na pobyt stały był Lubin. Co więcej, także podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona przyznała, że ostatni meldunek stały posiadała w Lubinie. Wprawdzie w dniu 6 kwietnia 2021 r., podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, strona oświadczyła, że od 1 marca 2021 r. zmieniła miejsce pobytu i wynajęła pokój w mieszkaniu osoby obcej w W. przy ul. [..], jednakże po pierwsze w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu w postaci chociażby umowy najmu pokoju pod powyższym adresem, a samego faktu przebywania strony pod wskazanym adresem nie potwierdzono z uwagi na niewpuszczenie pracowników socjalnych do ww. lokalu, zaś po drugie, w związku z doznanym urazem kończyny dolnej, strona w okresie od dnia 9 marca 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r. przebywała w szpitalu w W. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). Dlatego właściwość miejscową gminy w sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. W związku zaś z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały strony był Lubin, organem właściwym miejscowo do rozpoznania jej wniosku o udzielenie pomocy finansowej na opłacenie hostelu, żywności, środków higieny osobistej, bielizny, obuwia, odzieży na miesiąc styczeń 2021 r., na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Prezydent Miasta Lubin. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.