I SAB/Wr 439/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska,, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi: N.J. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 200,00 zł (dwieście złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi N.J. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako: Organ, Wojewoda, WD), względem wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 07.07.2021 wpływa do Organu wniosek we wskazanym zakresie wraz z załącznikami dotyczącymi: opłat, zdjęć, paszportu, małżeństwa, mieszkania, dochodów, pracy. Podjęta został również w tym dniu nieudana próba pobrania odcisków linii papilarnych. Wojewoda 1 września 2021 r. tworzy pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośba o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź na ww. prośbę WD otrzymuje 22 września 2021 r. - informację z jednostki Policji, że z dostępnych baz danych nie wynika, by Strona stanowiła zagrożenie, o które pytał Organ. W dniu 15.11.2021 r. Organ dostaje ponaglenie, a 24 stycznia 2022 r. do WD wpływa adresowana na sąd administracyjny skarga. W dniu 03.02.2022 r. Organ tworzy pisma: 1) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców; 2) z informacją do Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania – 3 kwietnia 2022 r. i wezwaniem o przedstawienie potwierdzenia na posiadanie aktualnego opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego, oświadczenia, co do pobytu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie 2 lat przed złożeniem wniosku; 3) do Komendanta Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 art. 37 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98 poz. 1071) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: – zobowiązanie WD do wydania odpowiedniego aktu w sprawie, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi; – kontrolę bezczynności WD; – orzeczenie, czy bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania jeśli decyzja zostanie wydana po wniesieniu skargi do sądu; – wymierzenie Organowi grzywny w połowicznej wysokości z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.; – zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano: kiedy został złożony wniosek, ponaglenie oraz okoliczność braku stosownego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na braku złej woli pracowników Organu przy procedowaniu sprawy i na ogromną ilość składanych przez cudzoziemców wniosków (zwrócono uwagę na wpływ spraw w latach 2018-2021). WD uważa, że nie ma miejsca w sprawie na twierdzenie o rażącym naruszeniu przepisów, przeciwny jest również zasądzeniu sumy pieniężnej jak i nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 13 wskazanej ustaw nowelizującej dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z ust. 1 dodanego art. 112a decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym Sąd uznaje, że zasadność złożonej przez Stronę skargi należy rozważyć w stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień jej wniesienia – a więc w stanie prawnym istniejącym przed 29 stycznia 2022 r. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie dodawanego przepisu art. 100c - w związku z zakresem podmiotowym i przedmiotowym odnoszącym się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Jakkolwiek Wojewoda 1 września 2021 r utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośba o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to pomimo otrzymania 22 września 2021 r. stosownej informacji z jednostki Policji pozostał bierny, aż do dnia wniesienia skargi przez Stronę. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę Organu (niczym nieuzasadnioną bierność do czasu wniesienia skargi), Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zlekceważenie terminów ustawowych i czekanie z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność jest działaniem nieopartym na przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że zachowanie Organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i porządku prawnego, a w ocenie Sądu również nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Sąd uznał za konieczne orzeczenie o obowiązku wydania przez WD aktu administracyjnego w sprawie Strony, który ma zostać wykonany w terminie 60 dni od otrzymania przez Organ niniejszego prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Orzeczenie o takim obowiązku ma uzasadnienie w tym, że brak jest informacji o wydaniu aktu administracyjnego w sprawie Strony. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 200,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Równocześnie zdaniem Sądu zobowiązanie WD do wydania aktu administracyjnego wraz z przyznaną sumą pieniężną to wystarczające środki dyscyplinujące Organ, co spowodowało oddalenie skargi w części dotyczącej żądania nałożenia na Organ grzywny (pkt V sentencji wyroku). Należy również wskazać, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrywania typowych roszczeń o charakterze odszkodowawczym (cywilnoprawnym). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty od pełnomocnictwa.