III OSK 4989/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1611/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Klimatu z [...] maja 2020 r. w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał rozbiórkę pozostałych po pożarze z 15 sierpnia 2019 r., elementów obiektu budowlanego budynku przetwórstwa odpadów i produkcji paliw alternatywnych przy ul. [...] w [...]. Następnie pomiędzy 16 sierpnia a 20 września 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę, która wykazała, że w wyniku pożaru spaleniu uległy hale technologiczne, w których zbierano, przetwarzano i magazynowano odpady wraz z wyposażeniem, tj. liniami technologicznymi do przetwarzania odpadów oraz przyległą infrastrukturą. Nie uległ zniszczeniu budynek administracyjno-biurowy i budynek socjalny. Odpady zostały spalone lub nadpalone. Następnie w piśmie z 1 października 2019 r. organ inspekcji ochrony środowiska zajął stanowisko, że ewentualna odbudowa instalacji i wznowienie działalności w zakresie przetwarzania odpadów powinno być poprzedzone spełnieniem szeregu uwarunkowań stawianych nowo wybudowanym lub przebudowanym obiektom oraz uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Po wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia z urzędu pozwolenia zintegrowanego, w piśmie z 16 grudnia 2019 r. spółka oświadczyła, że zamierza kontynuować eksploatację instalacji w ramach Zakładu Przerobu Odpadów Przemysłowych niezwłocznie po przywróceniu jej do stanu sprzed pożaru. W piśmie podkreślono, że na terenie przedsiębiorstwa doszło do częściowego zniszczenia hal produkcyjno-magazynowych wchodzących w skład instalacji na skutek pożaru. Teren ten został jednak uprzątnięty i przygotowany do odtworzenia instalacji przez odwzorowanie stanu hal i ich wyposażenia, zgodnie z treścią posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Elementy instalacji, które uległy uszkodzeniu, zostały przekazane do naprawy i remontu. Niezniszczony pozostaje plac magazynowy, budynek biurowy, budynek socjalny, stacja transformatorowa, place manewrowe, parkingi i waga pomostowa. Pismem z 30 grudnia 2019 r. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. kopii zleceń na remont elementów linii technologicznej, remont rozdrabniacza, na wykonanie ekspertyzy technicznej posadzek i pisma do Burmistrza Miasta Myszkowa dotyczącego zamiaru kontynuacji eksploatacji instalacji. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Marszałek Województwa Śląskiego stwierdził wygaśnięcie z urzędu pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z [...] stycznia 2017 r., zmienionego decyzją z [...] września 2018 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 193 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Odwołanie uzupełniono pismem z 11 lutego 2020 r., natomiast w piśmie z 24 kwietnia 2020 r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność zakresu zniszczeń i przejściowego charakteru przeszkody w działalności instalacji. Decyzją z [...] maja 2020 r. Minister Klimatu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, spaleniu uległy hale technologiczne, w których przetwarzano odpady wraz z ich wyposażeniem, tj. liniami technologicznymi do przetwarzania odpadów oraz maszynami i urządzeniami, jak i budynek administracyjno-biurowy i budynek socjalny. Okoliczność, że przywołana na końcu uzasadnienia przyległa infrastruktura faktycznie nie uległa spaleniu, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast zarówno z pisma Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wynika, że hale technologiczne uległy całkowitemu zniszczeniu. Pozwolenie zintegrowane wydaje się dla określonej instalacji. W pozwoleniu udzielonym decyzją z [...] stycznia 2017 r. wskazano, że pozwolenia zostało udzielone dla instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Natomiast w pkt II.2 wskazano, że proces odzysku odpadów realizowany jest w dwóch halach nr 1 i 2, w których zlokalizowane są linie technologiczne, oraz poza instalacją na placu magazynowym obok hali nr 1. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że instalacją, dla której uzyskano pozwolenie zintegrowane były hale technologiczne wraz z wyposażeniem. Spalenie hal skutkujące nakazem ich rozbiórki oznacza, że hale te przestały istnieć, co jest równoznaczne ze zniszczeniem instalacji, dla której wydano pozwolenie zintegrowane. Bez znaczenia jest zatem deklaracja prowadzącego instalację o zamiarze kontynuowania działalności, jak i zamiar "odtworzenia" funkcjonującego do tej pory układu technologicznego. Natomiast możliwość korzystania z budynku administracyjno-biurowego, socjalnego, placu magazynowego, stacji transformatorowej, placów manewrowych, parkingów i wagi pomostowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ nie są to elementy instalacji. W odniesieniu do instalacji, która uległa spaleniu, nie można mówić o przejściowej niesprawności. Wszelkie odtwarzanie powodować będzie, że powstanie nowa instalacja, nawet jeżeli będzie się charakteryzować takimi samymi parametrami jak instalacja spalona. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że pozwolenie zintegrowane wydaje się dla konkretnie określonej instalacji, przy uwzględnieniu jej specyficznych cech i warunków eksploatacji. Pozwolenie zintegrowane przyznaje określonemu podmiotowi eksploatującemu instalację uprawnienie do korzystania ze środowiska w zakresie określonym w pozwoleniu, jednak w ramach działalności prowadzonej wyłącznie przy wykorzystaniu instalacji, która została wskazana we wniosku. Przedmiotowa instalacja została rozebrana, co oznacza, że fizycznie przestała istnieć. Nie można jednak przyjąć, że niesprawność instalacji ma charakter przejściowy. Czym innym jest bowiem naprawa lub wymiana części składowej, a czym innym trwały demontaż instancji, który nastąpił na skutek usunięcia jej zwęglonych elementów. Ponadto, "dekompozycji" uległ cały pas technologiczny, który stanowił "trzon" instalacji. Przez pojęcie "odbudowa" należy rozumieć odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone. W wyniku odbudowy nie dojdzie do przywrócenia bytu dawnego budynku, ale do powstania zupełnie nowej instalacji, tożsamej z obiektem rozebranym, nawet jeśli zostaną w niej wykorzystane wyremontowane urządzenia lub odresturowane elementy pochodzące z instalacji pierwotnej i będzie się ona charakteryzować takimi samymi parametrami, jak spalona instalacja. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Na wstępie spółka sformułowała wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu z [...] maja 2020 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z [...] grudnia 2019 r. i umorzenie postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i uznanie, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uznanie, że wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia zintegrowanego było zasadne. Ponadto polegało to na uznaniu, że art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nakazywał stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, a także uznaniu, że bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z każdą sytuacją, w której przez pewien czas nie istnieje choćby w części przedmiot, do którego odnosi się rozstrzygnięcie decyzji. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 184 ust. 2 pkt 4 oraz art. 188 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 202 ust. 1, art. 208 ust. 1 oraz art. 211 ust. 1 i nast. oraz w związku z art. 3 pkt 6 p.o.ś. Polegało to na uznaniu, że nie mamy do czynienia z instalacją konkretnie wskazaną we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, jeśli instalacja ta została częściowo odtworzona. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi i zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i rozpatrzenia całego materiały dowodowego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i uznanie, że organy administracji zasadnie przyjęły, że bezcelowe jest prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez spółkę. Skutkowało to brakiem wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a także brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 89 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i uznanie, że organy administracji zasadnie przyjęły, że bezcelowe jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W ocenie spółki, zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków oraz przy pomocy oględzin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie spółki, polegało to na uznaniu, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na uznaniu, że wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia zintegrowanego było zasadne. Ponadto polegało to na uznaniu, że art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nakazywał stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, a także uznaniu, że bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z każdą sytuacją, w której przez pewien czas nie istnieje choćby w części przedmiot, do którego odnosi się rozstrzygnięcie decyzji. Stanowisko spółki wyrażone w tym zakresie nie jest jednak prawidłowe. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Tego rodzaju przepisem jest art. 193 ust. 1 pkt 2 in fine p.o.ś., który stanowi, że pozwolenie zintegrowane wygasa, jeżeli z innych powodów (innych niż wskazane w pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu) pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być intepretowana ściśle z uwzględnieniem zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w tej sprawie prawidłowo oceniły na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym przestała istnieć, a zatem przestał istnieć przedmiot decyzji udzielającej pozwolenia. To z kolei pozwalało na przyjęcie, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, a pozwolenie zintegrowane wygasło na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Jak wynika z pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z [...] stycznia 2017 r., w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone do tego pozwolenia decyzją z [...] września 2018 r., spółka eksploatowała instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę oraz instalację do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton/dobę, na terenie Zakładu Przerobu Odpadów Przemysłowych (ZPOP), zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] Procesy odzysku odpadów realizowane były w dwóch halach magazynowo-produkcyjnych nr 1 i nr 2 o pow. użytkowej odpowiednio 2.107 m2 i 837 m2 oraz poza instalacją na placu magazynowym obok hali nr 1. Instalacja do odzysku odpadów niebezpiecznych składała się z podajnika załadowczego do granulatora, granulatora, podajnika ślimakowego, podajnika podającego materiał do centryfugi, centryfugi, stacji podczyszczania oleju, podajnika taśmowego odbierającego urobek z centryfugi, stacji separacji Fe oraz podajnika taśmowego. Natomiast instalacja do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w tym odpadów komunalnych składała się z podajnika zasypowego, rozdrabniarki 2-wałowej, podajnika odbierającego urobek, uniwersalnego granulatora, podajnika odbierającego urobek z granulatora, separatora metali, podajnika hałdującego oraz systemu centralnego sterowania instalacją. Nie ulega również wątpliwości i nie jest kwestionowane, że hale uległy zniszczeniu na skutek pożaru oraz w związku z tym orzeczono wobec nich nakaz rozbiórki obejmujący pozostałości po tym zdarzeniu. Nie zostały natomiast zniszczone: plac magazynowy, budynek biurowy, budynek socjalny, stacja transformatorowa, place manewrowe, parkingi oraz waga pomostowa. Porównanie treści pozwolenia zintegrowanego, w tym wymienionych w nim elementów składowych instalacji oraz elementów, które nie zostały zniszczone na skutek pożaru, prowadzi do wniosku, że zniszczeniu uległa główna część instalacji. Wskazywane przez spółkę elementy, które nie zostały zniszczone stanowiły część instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., ale są jedynie infrastrukturą towarzyszącą, która nie ma podstawowego wpływu na działanie instalacji jako całości. Podstawowa działalność spółki prowadzona była w halach oraz na placu magazynowym i to funkcjonowanie tych elementów, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, mogło powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co uzasadniało uzyskanie przez spółkę pozwolenia zintegrowanego (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). Podkreślenia przy tym wymaga, że całkowitemu zniszczeniu nie uległ plac magazynowy, ale spłonęły umieszczone na nim odpady. W konsekwencji należy mówić o nieodwracalnym zniszczeniu instalacji, w tym znaczeniu, że ta sama instalacja nie może zostać odtworzona w tym samym miejscu. Może oczywiście powstać taka sama instalacja, nawet z wykorzystaniem ocalałych elementów, ale oznacza to realizację nowego przedsięwzięcia na podstawie ponownie uregulowanego stanu formalno-prawnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, czym innym jest całkowite zniszczenie hal magazynowo-produkcyjnych stanowiących instalację do odzysku odpadów, a czym innym są bieżące naprawy czy nawet wymiana poszczególnych urządzeń związana z normalną eksploatacją instalacji. Stąd też zarzuty naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Po drugie, powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 184 ust. 2 pkt 4 oraz art. 188 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 202 ust. 1, art. 208 ust. 1 jak i art. 211 ust. 1 i nast. oraz w związku z art. 3 pkt 6 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, instalacja została precyzyjnie określona w pozwoleniu zintegrowanym i jej całkowite i nieodwracalne zniszczenie uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanej w tym przedmiocie. Zniszczenie instalacji w takim stopniu, jak to miało miejsce w tej sprawie nie może być bowiem kwalifikowane jako jej przejściowa niesprawność, a ewentualne odtworzenie instalacji zniszczonej na skutek pożaru i objętej nakazem rozbiórki, nie stanowi wymiany części składowych instalacji. Stanowisko spółki opiera się w istocie na kwestionowaniu skali zniszczeń, co jednak nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Po trzecie, w stanie faktycznym tej sprawy na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także w związku z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., jak i art. 89 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odmówił spółce przeprowadzenia proponowanych przez nią czynności dowodowych oraz odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w tej sprawie w sposób rzetelny i nie wymagało uzupełnienia. Jak wynika z akt sprawy, Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (a więc organ wyspecjalizowany) przeprowadził kontrolę w związku z pożarem instalacji. Kontrola jednoznacznie wykazała, że spaleniu uległy hale technologiczne w których przetwarzano odpady wraz z ich wyposażeniem tj. liniami technologicznymi do przetwarzania odpadów wraz z maszynami i urządzeniami. Ponadto spaleniu uległy odpady zmagazynowane na terenie instalacji. Załącznik do protokołu kontroli stanowiła dokumentacja fotograficzna, przedstawiająca stan faktyczny podczas kontroli. Ponadto przedmiotem oceny organów orzekających o wygaśnięciu pozwoleniu zintegrowanego była także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 30 sierpnia 2019 r. zobowiązująca spółkę do rozbiórki pozostałych po pożarze hal oraz do uporządkowania terenu składowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest zatem stanowisko, że zebrana w sprawie dokumentacja jednoznacznie potwierdzała całkowite zniszczenie w wyniku pożaru przedmiotowej instalacji. Również spółka składała wyjaśnienia w toku postępowania, a ponadto organ I instancji uzyskał informacje od Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Brak było przeszkód, żeby spółka, która brała czynny udział w postępowaniu, przedstawiła opinię biegłego. Brak było również podstaw do przeprowadzenia oględzin na miejscu zdarzenia, skoro działania w tym zakresie podjął organ inspekcji ochrony środowiska. Stąd też prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w tej sprawie nie było przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.