II SAB/Lu 128/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w G. na bezczynność Dyrektora Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] kwietnia 2022r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Dyrektora Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w L. na rzecz Stowarzyszenia [...] w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stowarzyszenia na rzecz P. "S. " z siedzibą w G. (dalej jako "strona", "skarżący", "Stowarzyszenie") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzuciło bezczynność Dyrektora Prywatnego Liceum im. K. w L. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2022 r. Powyższe w ocenie strony stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust.1 pkt 2 lit.b, pkt 3 lit.d oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). Wobec powyższego strona wniosła o: - zobowiązanie Dyrektora Prywatnego Liceum im. K. w L. (dalej powoływany jako "Dyrektor", "Organ") do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2022 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organowi, - stwierdzenie czy bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa według uznania Sądu, - rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), - zasądzenie od na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2022 r.o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji czy w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym im. K. w L. w celu odebrania oryginału świadectwa szkolnego należy przedłożyć obiegówkę tj. udokumentować rozliczenie czesnego, spraw klasowych, szatni, szafki, biblioteki szkolnej itp. W przypadku twierdzącej odpowiedzi na tak postawione pytanie Stowarzyszenie wniosło także o informację jaką podstawę prawną przyjął Organ dla stawiania takiego wymogu. Wniosek został złożony na adres poczty elektronicznej organu, wskazany na stronie internetowej szkoły jako oficjalny adres mailowy. Do momentu wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez Stowarzyszenie nie spotkał się z żadną reakcją Organu. Podmiot zobowiązany nie wykonał czynności koniecznych do udostępnienia całości informacji będących przedmiotem wniosku. Tak zakreślona sytuacja w ocenie Stowarzyszenia powoduje, że Organ pozostaje w bezczynności. Skarżący podniósł, że informacja o ewentualnych pozaustawowych warunkach wydawania świadectw szkolnych zdecydowanie stanowi informację na temat organizacji i zasad funkcjonowania podmiotu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, który to podmiot - zalicza się do grona podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bezskuteczny upływ przewidzianego ustawowo terminu czternastu dni na udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bezpośrednią przesłankę skierowania skargi na bezczynność Organu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie od Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarga na bezczynność jest przedwczesna, bowiem w sprawie nie zostało wniesione ponaglenia. Wskazał także, że wiadomość mail zawierająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wysłana w godzinach nocnych dnia 28 kwietnia 2022 r. Szkoła jest instytucją, która otrzymuje wiele wiadomości mailowych, w tym znaczna część z nich zawiera niebezpieczne treści. Pracownicy szkoły muszą być szczególnie wyczuleni na punkcie takich maili, gdyż szkoła gromadzi wiele wrażliwych danych, w tym danych osobowych, a niewątpliwie placówki oświaty są potencjalnym obiektem ataków cybernetycznych. Sama godzina wysłania maila oraz nazwa skrzynki pocztowej Stowarzyszenia wywołała niepokój i obawę u pracowników administracyjnych szkoły, dlatego też nie otworzyli tej wiadomości do dnia wniesienia skargi. Dyrektor wskazał także, że okres w jakim została przesłana wiadomość mail, był okresem maturalnym, a więc wzmożonej pracy pracowników administracyjnych szkoły, co za tym idzie istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że przedmiotowa wiadomość mail trafiła do folderu SPAM skrzynki mailowej szkoły, tym samym nie było realnej możliwości udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie. Zwrócono również uwagę na formę wniosku, która nie spełnia, zdaniem Dyrektora, wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. O ile wniosek taki może być przesłany elektronicznie, to powinien on zawierać pewne elementy formalne, takie jak oznaczenie organu, oraz legitymację podmiotu wnoszącego, natomiast przedmiotowy wniosek zawiera jedynie ogólne określenie o działaniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i elektroniczną wizytówkę, natomiast nie zawiera określenia adresata. W piśmie z dnia 28 września 2022 r. Stowarzyszenie wniosło o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Organu do dokonania czynności. Pozostałe wnioski skargi pozostawiono bez zmian. Wskazano, że w dniu 9 września 2022 r. Organ skierował do Stowarzyszenia maila, w którym udostępnił informacje będącą przedmiotem wniosku z dnia 28 kwietnia 2022 r. Pismo to zostało skierowane po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Należy również wyjaśnić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że informacje żądane przez stronę mają charakter informacji publicznej, a Dyrektor Liceum jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać należy, że wniosek Stowarzyszenia został skierowany na oficjalny adres e-mail. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez Organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, obciąża ten organ, a nie skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. nie określa żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), a zapisy u.d.i.p. jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. Dlatego też za dopuszczalną uznaje się formę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstowej wiadomości elektronicznej przesłanej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Zaznaczyć należy też, że to na organach spoczywa obowiązek zapewnienia prawidłowego działania i właściwej obsługi oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (poczty elektronicznej, systemów ePUAP). Skutki błędów i nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15 i wyroku NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14). Jeżeli więc wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej Organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata. Organ nie podjął, w reakcji na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Jednak po wniesieniu skargi na bezczynność, Organ udostępnił wnioskowaną informację, bowiem w dniu 9 września 2022 r. udzieli odpowiedzi na przedmiotowy wniosek przesyłając wiadomość na e-mail strony. Skoro zatem Organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi Organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, przestała istnieć przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 28 kwietnia 2022 r. (pkt III wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie I wyroku, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, gdyż jego pismo z 9 września 2022 r., stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, a zarazem go załatwiające, podjęte zostało niewątpliwie z uchybieniem ustawowego terminu jej udostępnienia. Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała bowiem z lekceważenia obowiązków nałożonych na Organ przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa strony do dostępu do informacji. Świadczy o tym udzielenie odpowiedzi po wpłynięciu skargi na bezczynność organu i wykryciu stanu bezczynności. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). W przedmiotowej sprawie termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. W pkt IV sentencji wyroku sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 zasądzając od Organu na rzecz skarżącego łączną kwotę 597 tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na którą składają się: wpis - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radca prawnym w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).