II SA/Gd 4104/01

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) As.WSA Krzysztof Retyk Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 25 września 2001 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda[...] decyzją z dnia 29 października 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 25 września 2001 r., mocą której uznano M. W. za osobę bezrobotną z dniem 13 września 2001 r. oraz odmówiono jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13 września 2001 r. na okres 90 dni. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że w dniu 13 września 200lr. M. W. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S.. Przed rejestracją w ciągu 18 miesięcy w przedziale czasowym od 12 marca 2000r. do 12 września 200lr. pozostawała w stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy z Zespołem Szkół Ogólnokształcących w B.od dnia 12 marca 2000r. do dnia 31 sierpnia 2001r., rozwiązując ten stosunek pracy za wypowiedzeniem przez pracownik. Następnie organ II instancji stwierdził, że w dniu rejestracji Pani W. spełniła wymogi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do nabycia z tym dniem statusu osoby bezrobotnej. Jednakże organ wskazał, że przepis art.27 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy określa, iż prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy / stosunek służbowy / za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących pracodawcy albo rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. W oparciu o art. 27 ust.2 pkt 2 w/w ustawy, bezrobotnemu o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 23, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni -w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 3. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Pani W. w dniu rejestracji w P.U.P. spełniła wymogi art.23 ust. 1 pkt 2a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z zastrzeżeniem jednak art.27 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdyż stan faktyczny sprawy wyczerpuje również przesłanki tego przepisu. Zdaniem organu II instancji Pani W. nie udowodniła, iż rozwiązanie przez nią z dniem O1 września 200lr. stosunku pracy za wypowiedzeniem z Zespołem Szkół Ogólnokształcących w B. nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Zmiana miejsca zamieszkania z dniem 07 marca 2001r. z B. na S. nie jest dowodem na to, iż strona z tej przyczyny rozwiązała stosunek pracy. Tylko tą zmianę strona udowodniła. Nie udowodniła natomiast związku między zmianą miejsca zamieszkania, a rozwiązaniem stosunku pracy. W ocenie organu odwoławczego na Pani W., jako na strome postępowania administracyjnego wywodzącej skutki prawne z danego twierdzenia ciąży obowiązek udowodnienia tego twierdzenia. Jest to zasada prawna określająca na kim spoczywa tzw. ciężar dowodu. Krótkie następstwo czasowe między zmianą miejsca zamieszkania, a rozwiązaniem stosunku pracy też nie jest dowodem na rozwiązanie stosunku pracy z tej przyczyny. Może co najwyżej uprawdopodabniać taki związek między tymi zdarzeniami. Jednak z uwagi na to, iż jak wynika z działu 2-ego rozdziału 4-tego kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest postępowaniem dowodowym i nie jest wystarczające uprawdopodobnienie danej okoliczności, lecz konieczne jest jej udowodnienie, czego strona nie uczyniła. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13 września 2001 r. na okres 90 dni, jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji M. W. zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przez nieuwzględnienie faktu, iż rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie faktu znanego organowi z urzędu - zaświadczenia o zmianie miejsca zamieszkania i błędne przyjęcie, iż okoliczność ta powinna być udowodniona jako związek przyczynowy pomiędzy zmianą miejsca zamieszkania a rozwiązaniem umowy o pracę. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji przedłożyła zaświadczenie o zmianie miejsca zamieszkania z dniem 7 marca 2001 r. oraz świadectwo pracy, w którym jako podstawę rozwiązania umowy o pracę wskazano wypowiedzenie umowy o pracę przez pracownika z dniem 31 sierpnia 2001 r. W toku postępowania przed Powiatowym Urzędem Pracy pracownicy tego organu zwrócili jej uwagę, aby w świadectwie pracy był zapis, iż rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem nastąpiło w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Jednakże zapis taki nie mógł być zawarty w świadectwie pracy, gdyż przepisy kodeksu pracy (art. 30 § 1 k.p.) nie przewidują umieszczania takich zapisów. Ponadto skarżąca wskazała, że odmówiono przyjęcia pisemnego oświadczenia, iż rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem nastąpiło w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżącej udowodniła ona zmianę miejsca zamieszkania oraz związek między tą zmianą a rozwiązaniem stosunku pracy. Skarżąca wskazała, że zasady logiki oraz doświadczenia nakazywały przyjęcie za udowodnione istnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejsca zamieszkania, a rozwiązaniem umowy o pracę. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest nielogiczna i oparta na swobodnej interpretacji korzystnej dla organu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podał, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło po upływie 6 miesięcy od zmiany miejsca zamieszkania. Trudno zatem z uwagi na taki upływ czasu dopatrzyć się związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a zmianą miejsca zamieszkania. Samo oświadczenie strony na tę okoliczność jest niewystarczające, gdyż nie jest poparte stosownymi dowodami, jak np. pismo strony wypowiadające ten stosunek pracy lub stosowne wyjaśnienie pracodawcy na okoliczność przyczyn rozwiązania stosunku pracy. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto, jak wynika z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne (zasada oficjalności). Mając na względzie powyższe zasady Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r., IISA 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98) stwierdził, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął właśnie niedopuszczalne na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego rozumienie zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Organ ten w istocie rzeczy przerzucił cały obowiązek wyjaśnienia sprawy na skarżącą. Należy mieć na uwadze, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie powstałych wątpliwości. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą odwołania organ ten podjął próbę ustalenia u byłego pracodawcy skarżącej, jakie były przyczyny wypowiedzenia przez nią umowy o pracę, uzyskując w odpowiedzi jedynie kserokopię oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy. Takim materiałem dysponował organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Zarówno organ I jak i II instancji nie podjął nawet próby wysłuchania skarżącej, co tym bardziej czyni niezasadnym stawiany jej zarzut nieudowodnienia przyczyn wypowiedzenia przez nią umowy o pracę. W tym stanie rzeczy dywagacje organu odwoławczego na temat związku przyczynowego między zmianą miejsca zamieszkania a wypowiedzeniem przez skarżącą umowy o pracę są dowolne i nie mają żadnego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Jeżeli bowiem organ administracji publicznej poweźmie jakiekolwiek wątpliwości co do wiarygodności danych przedstawionych przez stronę starającą się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych to winien po pierwsze sprecyzować na czym one polegają i następnie podjąć kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, zbierając stosowny materiał dowodowy i nie zapominając o zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wobec powyższego należało stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą prawidłowe postępowanie i w razie wątpliwości co do przyczyn wypowiedzenia przez skarżącą umowy o pracę przeprowadzą postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15r3, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.