I OSK 414/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 874/19 odrzucającego skargę [...] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 28 października 2019 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę [...]Sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że w dniu 7 czerwca 2019 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach wszczął kontrolę w [...] sp. z o.o. w P. W dniu 11 czerwca 2019 r. skarżąca spółka złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych podejmowanych przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. podnosząc podjęcie i wykonywanie przedmiotowych czynności kontrolnych z naruszeniem art. 58 ust. 1 Prawa Przedsiębiorców (ustawa z dnia 6 marca 2018 Dz. U. z 2019 poz. 1292 - dalej. p.p.) tj. zakazu przeprowadzania ponownej kontroli. Dodatkowo skarżąca spółka wniosła o przedłużenie terminu do przedłożenia wnioskowanej dokumentacji. Postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. W uzasadnieniu wskazano, iż Inspektor Pracy nie ma możliwości jednocześnie odstąpić od czynności kontrolnych oraz przedłużyć terminu do złożenia dokumentacji do tej samej kontroli. Dodatkowo wskazano, że w toku aktualnej kontroli inspektorzy pracy nie będą kontrolować dokumentów dla osób zatrudnionych przez spółkę kontrolowanych w okresie objętym poprzednią kontrolą i zakresem kontroli. Skarżąca spółka wniosła zażalenie na wymienione postanowienie do Okręgowego Inspektora Pracy w K., a organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie pierwszej instancji. Pismem z 14 sierpnia 2019 r. [...] sp. z o.o. w P. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: "p.p.s.a."). I tak zgodnie z regulacją art. 1 p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych unormowany został w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 cytowanej ustawy. W ocenie Sądu rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 poz. 1251 t.j.) reguluje w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 2168 t.j.) normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Powołana ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 1 stanowi, że "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie". Tak też określony jest zakres postępowania kontrolnego. Art. 21 tej ustawy stanowi: "Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń". Powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. I tak np. w art. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 97) dodano po art. 12 art. 12a w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w brzmieniu: "Do kontroli działalności gospodarczej stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej". W powołanej ustawie o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawarto regulację ustaw działalności gospodarczej przedsiębiorcy, do których stosuje się rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Pracy ma swój odrębny przedmiot. Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Dlatego też zdaniem Sądu Wojewódzkiego postanowienie to nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym, z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego, nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 ustawy, regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Pomijając odrębność przedmiotu postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy od postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, to zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowień o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Sąd Wojewódzki wskazał, że na postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 i wskazanej tam argumentacji, którą Sąd podziela. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że skarga [...]sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] lipca 2019 r. w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych, będące niejako kontynuacją postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący Spółka wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 28 października 2019 r. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. SK 37/15, uznającego za częściowo niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumiany w sposób w jaki wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa a art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2017.2168) - tj. w aktualnym stanie prawnym art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, co spowodowało bezzasadne odrzucenie skargi; b. art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i odwołanie się do niewiążącej uchwały NSA, pomimo wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążącego w sprawie, co spowodowało bezzasadne odrzucenie skargi; 2. naruszenie prawa materialnego: a. art. 59 p.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż postępowanie o którym mowa w cytowanym artykule wywołane wniesieniem sprzeciwu (ust. 1, ust. 3-11) z art. 58 ust. 1 p.p. w zw. z art. 21 i art. 24 ust. 2-4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricte, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.; b. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 58 p.p. w zw. z art. 21 i art. 24 ust. 2-4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędne zastosowanie i odmówienie prawa do sądu przedsiębiorcy w sprawie, w której jego sytuacja prawna została przez organ ukształtowana w sposób jednostronny i władczy; c. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie i pominięcie wydanego orzeczenia TK, stojącego w sprzeczności z interpretacją przepisów przyjętych przez WSA w Gliwicach. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Tym samym z ustawy zasadniczej wynika, że nie każdy akt, czynność lub sposób działania organu administracji publicznej musi być objęty kontrolą sądowoadministracyjną. O zakresie tej kontroli przesądza bowiem ustawodawca, co uczynił przede wszystkim w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] października 2019 r., wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych należy w pierwszym rzędzie odnieść się do regulacji prawnej, która miała zastosowanie przy wydawaniu tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 p.p. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Należy podkreślić, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym pod rządami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, stwierdził, iż na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W treści tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma więc podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, analogiczna do zastosowanych w sprawie przepisów Prawa przedsiębiorców regulacja dotycząca sprzeciwu w toku kontroli zamieszczona była w art. 84c i 84d u.s.d.g., która to ustawa utraciła moc w związku z wejściem w życie Prawa przedsiębiorców. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na zmianę stanu prawnego nie był związany poglądem wyrażonym w uchwale z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, gdyż stanowisko zawarte w uchwale dotyczyło wcześniejszego stanu prawnego, to jednak odwołał się do przedmiotowej uchwały i wyprowadził wnioski z zawartej w tej uchwale argumentacji. W tym miejscu należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r., SK 37/15, orzekł, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał skargę konstytucyjną, sprzeciw przysługiwał, został rozpatrzony i wydano, zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. - postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które następnie stało się przedmiotem zażalenia, o którym była mowa w art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK w sprawie K 21/99). Podkreślono, że w "nauce prawa administracyjnego materialnego i procesowego nie ma ani jednolitej definicji pojęcia "postępowanie administracyjne", ani określenia w sposób jednoznaczny zakresu tego postępowania; innymi słowy, pojęcie to używane jest zarówno w szerokim, jak i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne w znaczeniu szerokim należy rozumieć całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji; z kolei przez postępowanie administracyjne w znaczeniu wąskim - kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, który jest określany jako proces administracyjny, procedura administracyjna, prawo formalne, czy postępowanie administracyjne (por. H. Knysiak-Molczyk, Jednolitość procedury - mit, standard legislacyjny czy niezrealizowany postulat w sferze regulacji prawa administracyjnego? - dwugłos, [w:] Źródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 33). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedmiot postępowania kontrolnego (ustalenie, czy przedsiębiorca nie narusza prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej) oraz cel postępowania (ochrona publicznoprawnych interesów państwa) wykluczają jednoznacznie cywilnoprawny charakter tego postępowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie postępowania kontrolnego w trybie przepisów zawartych w rozdziale 5 u.s.d.g. niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania (ingerencji) organów władzy publicznej wobec jednostki. Postępowanie to z całą pewnością - co wynika też z motywów uchwały w sprawie II GPS 3/13 - wpływa na określenie sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Prowadzić ono może bowiem do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego (podatkowego) i wydania określonej decyzji administracyjnej (podatkowej). Końcowy wynik postępowania kontrolnego (tj. sporządzenie protokołu kontroli i wnioski w nim zawarte) jednostronnie kształtuje sytuację prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, tzn. skutkuje tym, czy zostanie wobec niego wszczęte stosowne postępowanie administracyjne (podatkowe). Postanowienie w przedmiocie sprzeciwu kontrolowanego wobec wszczęcia i wykonywania kontroli (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.), jak i postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.), mają bez wątpienia charakter władczy - wywołują one bowiem bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw podmiotu kontrolowanego. Okoliczność, że - po pierwsze - samo postępowanie kontrolne jest prowadzone na podstawie przepisów u.s.d.g. oraz ustaw szczególnych (zob. art. 77 ust. 2 u.s.d.g.), a nie na podstawie przepisów k.p.a., po drugie - do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., stosuje się przepisy k.p.a. tylko w zakresie nieuregulowanym (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.), nie odbiera postanowieniom wydanym w następstwie wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g., charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiot postępowania wywołanego sprzeciwem, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie sprzeciwu kontrolowanego przedsiębiorcy, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczne z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów administracyjnych (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.