I SA/Wa 2509/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. i G. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 13 lipca 2021 r. nr DO.1.7614.270.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. W. i G. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m², wydzielonej z działki nr [...], objętej KW nr [...], położonej w gminie [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] maja 2021 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności ww. nieruchomości. G. W. i J. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, właścicielami nieruchomości ozn. jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], są G. W. i J. W. na podstawie umowy sprzedaży z [...] marca 1994 r. Rep. A nr [...]. Stan ten jest zgodny z aktualną treścią KW nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), na podstawie którego droga nr [...] stanowiła drogę gminną; - stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r., ww. droga pozostała drogą gminną; - mapy z projektem podziału, sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] [...] października 2020 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę wraz z oświadczeniem tego geodety z [...] stycznia 2021 r., w którym potwierdza on, że ww. działka leżała w pasie drogowym na dzień 31 grudnia 1998 r.; jednocześnie w oświadczeniu wskazano na podstawie jakich dokumentów geodeta doszedł do takich ustaleń; - mapy do celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. S. [...] czerwca 2020 r., z której wynika, że działka nr [...] stanowi teren zajęty pod drogę wraz z adnotacją geodety, zgodnie z którą mapę wykonano na podkładzie ortofotomapy z 1997 r., a przebieg drogi wkreślono na podstawie danych z operatu nr [...], którego pomiar wykonano w październiku 1998 r. Minister przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do dokumentów sporządzanych przez uprawnionego geodetę i podkreślił, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Zdaniem organu odwoławczego w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała ponadto we władaniu publicznoprawnym, co ustalono na podstawie: - oświadczenia M. L. i J. K. z dnia [...] czerwca 2019 r. - mieszkańców [...] od urodzenia, oświadczenia W. G. z dnia [...] czerwca 2019 r. - obecnego mieszkańca [...] oraz oświadczenia R. W. z dnia [...] listopada 2020 r. - mieszkańca [...] od [...] marca 1946 r., złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z których wynika, że droga gminna [...] zarówno w latach 90-tych, jak i obecnie, jest urządzana przez Urząd Gminy w [...], na drogę nawożono materiał do utwardzenia: żużel, żwir, gruz i kamień łupany, a zimą była odśnieżana. Minister zaznaczył, że oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej w trybie art. 75 § 2 k.p.a., jakkolwiek nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczność faktyczna stwierdzona w takim oświadczeniu może być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość oświadczenia budzi wątpliwości. Oświadczenie składane w postępowaniu administracyjnym, korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu, co oznacza, że organ może poprzestać na odebraniu oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości, co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy". Organ odwoławczy wskazał ponadto, że dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać, numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Inaczej mówiąc władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Odnosząc się do zarzutów odwołujących, Minister zaznaczył, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia mieszkańców [...] stanowią wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający władanie publicznoprawne nad drogą gminną [...]. Ponadto żaden ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie potwierdza faktu, aby na działce nr [...] znajdowało się w dniu 31 grudnia 1998 r. ogrodzenie. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Decyzja organu wojewódzkiego jest więc prawidłowa. G. W. i J. W. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. w szczególności poprzez: - brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w obliczu istnienia uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez Wojewodę; - dowolną ocenę materiału dowodowego dokonaną wyłącznie na podstawie wybranych dowodów bez jednoczesnego podważenia dowodów przeciwnych; - wydanie decyzji w oparciu o dowód sporządzony przez osobę, która nie posiada odpowiednich kompetencji w zakresie budowy i eksploatacji dróg, w szczególności do dokonania oceny, które elementy zagospodarowania znajdujące się przy drodze można zaliczyć do jej urządzenia; b) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dowód z mapy geodezyjnej, sporządzonej przez geodetę i jednocześnie zaoferowany przez wnioskodawcę, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu normy tego przepisu; c) art. 75 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pisemne oświadczenia świadków M. L., J. K., W. G. i R. W. zostały złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a., tj. pod rygorem odpowiedzialności karnej, kiedy z materiału dowodowego wynika, że zostały one złożone wobec wnioskodawcy oraz poza postępowaniem, a ponadto nie zostały odebrane przez organ prowadzący postępowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza, że sporna nieruchomość przeszła na własność Gminy [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Wojewoda [...] powołał się na dokumenty w postaci: - mapy z projektem podziału nieruchomości oraz oświadczenia uprawnionego geodety z [...] stycznia 2021 r., - mapy do celów prawnych w skali : 1 : 1000, na której uprawniony geodeta wskazał, że mapę wykonano na podkładzie ortofotomapy z 2005 r. pozyskanej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, - protokołu z czynności przyjęcia granic, sporządzonego przez uprawnionego geodetę oraz szkicu podstawowe – połowy, - oświadczenia M. L. z [...] czerwca 2019 r., mieszkanki [...] od urodzenia, - oświadczenia J. K. z [...] czerwca 2019 r., mieszkańca [...] od urodzenia, - oświadczenia W. G. z [...] czerwca 2019 r., mieszkańca [...], - oświadczenia R. W. z [...] listopada 2020 r., mieszkańca [...] od [...] marca 1946 r. Pomimo treści odwołania, zawartych w nim zarzutów oraz wniosków dowodowych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej posługując się tożsamymi argumentami co organ I Instancji. Tymczasem w odwołaniu z [...] maja 2021 r. Skarżący zarzucili, że wbrew stanowisku organu I instancji obszar projektowanej w złożonym wniosku działki nr [...] był porośnięty w 1998 r. kilkudziesięcioletnim drzewostanem i nie mógł stanowić drogi publicznej. Wskazali, że tym samym podważyli oświadczenie geodetów inż. P. S. oraz inż. M. S. - wykonawców przedmiotowego operatu- jakoby cały obszar projektowanych działek nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 wydzielanych z nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] położonej na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną. Wójt Gminy [...] nie ustosunkował się do treści powyższych zarzutów, przedstawił jednocześnie nowy projekt podziału z [...] lipca 2020 r. wydzielający z nieruchomości nr [...] działki oznaczone nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Skarżący wskazali wówczas, że w ich ocenie operat nr [...] wykonany w 1998 r. przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne [...] z [...] oraz Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne [...]. z [...], na który powołali się wykonawcy, jest mapą sytuacyjno-wysokościową związaną z pracami projektowymi mającymi na celu poszerzenie trasy [...], [...], [...], [...], [...] (załącznik nr [...] do pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r.) i nie zawiera protokołów okazania projektowanych punktów granicznych. Dokumentacja ta obejmuje teren projektowanego dopiero poszerzenia pasa drogowego, a nie stanu zajętości na dzień jego sporządzenia. Nie może więc stanowić podstawy określenia stanu zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślili, że na terenie pasa drogowego ukazanego na mapie z projektem podziału wykonanej [...] lipca 2020 r. przez geodetów inż. P. S. oraz inż. M. S. brak jest jakichkolwiek obiektów budowlanych lub urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą, a jeżeli organ wnioskujący twierdzi, że takowe istniały w dniu 31 grudnia 1998 r. to powinien wykazać to stosowną dokumentacją. Zdaniem Skarżących obszar ten w 1998 r. i obecnie stanowi łąkę. Do pisma z [...] lutego 2020 r. dołączyli zdjęcia dokumentujące częściowe zniszczenie przez pracowników Urzędu Gminy w [...] w październiku 2010 r. ogrodzenia terenu działki nr [...] wykonanego z drewnianych słupków w latach 90-tych XX wieku. Skarżący zakwestionowali także oświadczenia świadków wskazując na postępowanie w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] zakończone wydaniem w dniu [...] marca 2021 r. przez Wojewodę [...] prawomocnej decyzji o znaku nr [...] o odmowie stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] wskazanej powyżej nieruchomości. Podnieśli, że świadkowie J. K., W. G. i M. L. złożyli w dniu [...] czerwca 2019 r. fałszywe oświadczenia w zakresie przebiegu drogi, zgodnie z którym obejmowała ona również obszar działki nr [...] o powierzchni [...] m2, który porośnięty jest kilkudziesięcioletnim drzewostanem i nigdy nie stanowił drogi publicznej. Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów , a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą . W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżących zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do wniosków i zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.