II OW 123/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [..] sp. z o.o. sp. k. w R. w sprawie przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta R. wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. w R. w sprawie przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta R. udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla [...] Sp. Jawna [...] na budowę urządzenia wodnego i szczególne korzystanie z wód. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2019 r. [...] sp. z o.o. sp. k. wystąpiła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. o przeniesienie tego pozwolenia wodnoprawnego na swoją rzecz. Zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2019 r. Wody Polskie przekazały wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta R.. Prezydent R. wskazał, że zgodnie z art. 411 a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 1b Prawa wodnego zarządy zlewni Wód Polskich prowadzą sprawy dotyczące zgód wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1 tj. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. W sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed 1 stycznia 2018 r. zasadne byłyby orzekanie przez organ ustalony zgodnie z art. 19 k.p.a. w związku z art. 397 ustawy - Prawo wodne. Treści normy zawartej w 411 a ustawy Prawo wodne nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 k.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o zmianie decyzji czy też wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (podobnie wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06). Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Prezydent Miasta R. utracił właściwość rzeczową w sprawach pozwoleń wodnoprawnych i obecnie nie posiada kompetencji do rozpatrzenia wniosku w sprawie, którą powinien prowadzić obecnie organ właściwy w wydawaniu zgód wodnoprawnych. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że instytucja przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu określona w art. 411a dodana została dopiero ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz.1722), która weszła w życie 20 września 2018 r. Organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta R., gdyż to ten organ wydał decyzję, która ma być przeniesiona. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., II OW 217/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W Prawie wodnym z 2001 r. nie było regulacji dotyczących przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 134 tej ustawy regulował jedynie przejęcie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego przez następcę prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne (obecnie art. 411 Prawa wodnego). Regulacja w tym zakresie została wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1722) i weszła w życie 20 września 2018 r. Zgodnie z art. 411 a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Przepisu tego nie można wykładać literalnie, zważywszy na istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej, jakie nastąpiły po wejściu w życie - z dniem 1 stycznia 2018 r. - ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zmiany w strukturze organów skutkowały zmianami w zakresie właściwości rzeczowej organów upoważnionych do udzielania pozwoleń wodnoprawnych. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Przepis art. 411a Prawa wodnego należy więc rozumieć w ten sposób, że właściwy do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego jest organ, który w aktualnym stanie prawnym jest właściwy do wydawania tego typu pozwoleń (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 października 2019 r., II OW 75-80/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie poglądu wyrażonego w powołanym przez organ Wód Polskich postanowieniu z dnia 29 stycznia 2019 r., II OW 217/18. Podobny kierunek wykładni przepisów regulujących właściwość organów przyjmowany jest na gruncie przepisów dotyczących właściwości organów do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 150 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie można przeprowadzić wykładni przepisów w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej, skoro konieczne jest jednoczesne uwzględnienie obowiązku wynikającego z art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zatem wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, zwrot "organ, który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji", którym posłużył się ustawodawca w art. 150 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, powinien w tym przypadku podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 października 2019 r., II OW 91/19, 11 września 2019 r., II OW 57/19, z dnia 13 marca 2019 r., II OW 196/18 i przywołane tam orzeczenia). Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również art. 542 ust. 6 ustawy Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym, do dnia wejścia w życie tej ustawy starostowie byli zobowiązani opracować i przekazać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej wykazy pracowników starostw powiatowych realizujących zadania starostów określone w przepisach ustawy Prawo wodne z 2001 r. Na skutek tego pracownicy starostw powiatowych wymienieni w tych wykazach stali się z mocy prawa pracownikami Wód Polskich (art. 542 ust. 9 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Oznacza to, że starostowie nadal funkcjonują w systemie organów administracji publicznej, jednak utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a pracownicy zajmujący się tą kategorią spraw stali się pracownikami Wód Polskich. Organem, który wydał pozwolenie wodnoprawne z [...] marca 2015 r. w tej sprawie był Prezydent Miasta R. wykonujący zadania starosty w mieście na prawach powiatu. Pozwolenie to dotyczyło przebudowy urządzeń wodnych (rowów odwadniających), wykonania urządzeń wodnych (wylotów kanalizacji deszczowej), szczególnego korzystania z wód polegającego na wprowadzaniu ścieków opadowych i roztopowych do ziemi. W aktualnym stanie prawnym kompetencje do wydawania tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych ma dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy). Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. jako organ właściwy w sprawie.