I SA/Ke 231/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję z [...] nr [...] co do pkt 1 oraz decyzję z [...] nr [...] 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] nr [...] wydaną dla A.S. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) wyjaśnił, że wnioskiem z 24 lutego 2020 r. A.S. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych przez S.B. składek, za które odpowiada solidarnie na podstawie decyzji Zakładu z [...] nr [...] . Decyzją z [...] r. Zakład w punkcie 1., na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), dalej "u.s.u.s.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A.S. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W punkcie 2. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Utrzymując w mocy tą decyzję Zakład wyjaśnił, że na koncie płatnika składek S.B. figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ powołując art. 30 u.s.u.s. wyjaśnił, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w tym artykule. Z kolei w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Powyższe stało się przyczyną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.S. zarzuciła: - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że jako spadkobierca zmarłego ojca S.B. skarżąca jest płatnikiem składek, na ustalenie które nie pozwala zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jednoznacznie wskazujący, że płatnikiem był ojciec skarżącej, - błędną subsumpcję stanu faktycznego pod normę zawartą w art. 30 u.s.u.s. i uznanie, że składki nie mogą być umorzone. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania zaległości. Zarzuciła też, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie. Organ winien zawiesić postępowanie, ponieważ w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się sprawa o dział spadku. Nie dostrzegł również, że art. 30 u.s.u.s. dotyczy jedynie składek opłacanych przez pracodawcę za pracownika. Organ zresztą zdaje się zmiennie posługiwać pojęciami umorzenia składek i umorzenia należności z tytułu składek. Tym czasem pojęć tych nie można w żadnym razie utożsamiać. Są to precyzyjnie wyodrębnione pojęcia, z których drugie ma strukturę wieloczłonową. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że nie jest możliwe umorzenie należności z tytułu składki za pracownika, to przecież nie ma żadnych przeszkód w umorzeniu pozostałych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika. Organ powinien zatem dokładnie określić rodzaj składek. Decyzja Zakładu jest również wadliwe formalnie. Skoro organ doszedł do wniosku, że wniosek o umorzenie odejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych, winien postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a., a nie odmawiać wydania decyzji. Skarżąca nie jest płatnikiem składek, a jej odpowiedzialność za zobowiązania spadkowe doznaje podwójnego ograniczenia: do wysokości udziału w spadku i do jego stanu czynnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "ustawy P.p.s.a." postanowił przeprowadzić dowód z decyzji Zakładu z [...] nr [...] . Jak wynika z jej treści, Zakład z urzędu zmienił decyzję nr [...] nr [...] r. wpisując: - w punkcie 1, że na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmawia umorzenia należności z tytułu składek wynikających z decyzji nr [...] o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek (za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą) po zmarłym S.B., w łącznej kwocie 290.769,66 zł, w tym z tytułu poszczególnych składek i odsetek za zwłokę, - w punkcie 2, że na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz w związku § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem"', umarza należności z tytułu składek wynikających z decyzji nr [...] o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek (za osobę prowadzącą działalność gospodarczą) po zmarłym S.B., w łącznej kwocie 133.602,05 zł, w tym z tytułu poszczególnych składek i odsetek za zwłokę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja w części opisanej poniżej naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie decyzji z [...] r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, zawiera dwa punkty: w pierwszym z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 i art. 83b ust.1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, w drugim z nich organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Pierwszy z punktów narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast drugi z punktów odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. I GSK 1640/18, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (w ust. 3 w punktach od 1 do 6), z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. wskazano z kolei, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe przepisy wskazują na trzy sytuacje: 1/ dotyczącą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., 2/ dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 3/ dotyczącą składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, których ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. organ nie może umorzyć. Zakład w punkcie pierwszym decyzji z 24 kwietnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawą tego rozstrzygnięcia był przepis art. 30 u.s.u.s. Wymaga wyjaśnienia, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Przepis art. 30 u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17, z 12 grudnia 2019 r. I GSK 715/19, wyroki dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest zatem ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. Tymczasem Zakład w punkcie 1 decyzji z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie " należności z tytułu składek". Wadliwość tego rozstrzygnięcia polega więc na tym, że objął nim nie tylko składki za zatrudnionych pracowników, ale i odsetki za zwłokę, które mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami, to Zakład nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza, że wnioskodawczyni objęła swym wnioskiem wszelkie należności wynikające z decyzji Zakładu z [...] r. Należy podkreślić, że Zakład może umorzyć należności w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych. Wynika to także z treści art. 24 ust. 9 u.s.u.s., zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek. To zaś oznacza obowiązek uwzględnienia tej kwestii przy formułowaniu rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania. Rację ma przy tym skarżąca, że organ zamiennie posługuje się pojęciami "składek" i "należności składkowych", na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. To tylko wzmacnia przekonanie o jej wadliwości i braku konsekwencji organu w tym zakresie. Z powołanych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Prawidłowo natomiast Zakład w punkcie drugim decyzji z [...] r., w powiązaniu z przepisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia wiąże się z wydaniem decyzji z [...] r., z której Sąd przeprowadził dowód na rozprawie. Jak bowiem wynika z powyższych przepisów, nie istnieje możliwość umorzenia tej grupy należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ale istnieje możliwość ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (pkt 2/ wyżej powołanego akapitu). Przepis ten stał się podstawą wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności. Innymi słowy, w decyzji z [...] r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bo w istocie przepis ten nie może być stosowany do tej grupy należności. Należności te rozpatrywane mogą być przez pryzmat art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co stało się przedmiotem rozważań decyzji z [...] r. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W tym też zakresie należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Zarzuty skargi wskazujące, że skarżąca nie przyczyniła się do powstania zaległości oraz że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie, nie wiążą się z przedmiotową sprawą. Wydana w niej decyzja ma charakter formalny, w której odmówiono wszczęcia postępowania. Organ nie ustalał w niej sytuacji majątkowej ani życiowej strony. Ustalił jedynie, że na podstawie decyzji z [...] r. wnioskodawczyni jako spadkobierczyni odpowiada solidarnie za zobowiązania płatnika, i w omówionym wyżej zakresie odmówił wszczęcia postępowania. Co więcej, dysponując taką decyzją nie był również zobligowany zawiesić postępowania o dział spadku, ponieważ ono również nie ma znaczenia dla decyzji jaka została wydana w przedmiotowej sprawie. Powoływany przez skarżącą przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie, gdy przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania albo gdy przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, w której pojawiły się przeszkody prawne do prowadzenia postępowania jeszcze przed jego wszczęciem. Dlatego w sprawie zastosowano przepis art. 61a § 1 K.p.a., a nie art. 105 § 1 K.p.a. Podsumowując, zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie, w jakim organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika. Decyzja ta wraz z poprzedzająca ją decyzją z [...] r. podlegała natomiast uchyleniu z powodu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. i art. 30 u.s.u.s. w części punktu 1, w jakim organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, przez nieuprawnione objęcie tym rozstrzygnięciem pozostałych elementów składających się na należności składkowe tych pracowników. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej w uchylonej części Zakład, uwzględniając powyższe uwagi, zobowiązany będzie wydać decyzję prawidłowo sformułowaną wobec wnioskowanych przez skarżącą należności składkowych. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują: 17 zł – opłata od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego – 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).