I GSK 1756/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 125/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. T. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji na rzecz P. w latach 2012 - 2013 postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Pismem z dnia 1 lutego 2018 r. E. T. (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji i jej przekazania na rzecz P. w latach 2012 – 2013. W skardze zawarto wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadmnistracyjnego, gdyż w dniu 9 maja 2016 r. skarżąca wytoczyła powództwo cywilne przed Sądem Okręgowym w [...]. Roszczenie objęte żądaniem pozwu wiązało się z zarzucanym – niezgodnym z prawem – zaniżeniem dotacji oświatowych wypłacanych przez Gminę [...]z budżetu gminy w 2012 r. oraz 2013 r. na rzecz przedszkola niepublicznego "S., prowadzonego przez skarżącą. Żądanie pozwu sprowadzało się do żądania zapłaty kwoty 474.673,46 zł (należność główna). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na uchybienie przez stronę czternastodniowemu terminowi do złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa przed złożeniem skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Natomiast w toku postępowania sądowoadministracyjnego organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), formułowany na podstawie rozbieżności stanowisk judykatury sądowoadministracyjnej i wyrażanych na gruncie przepisu art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd I instancji ustalił, że postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I C 963/16) Sąd Okręgowy w [...]odrzucił pozew, zaś Sąd Apelacyjny we [...]postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. akt [...]) oddalił zażalenie powódki na postanowienie sądu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżone przez stronę postanowienie Sądu Apelacyjnego we [...] (sygn. akt [...]) oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] (sygn. akt [...]) i przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 125/18 (dalej: WSA), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odrzucił skargę wskazując na treść postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt V CSK 87/18. Sąd I instancji uznał, że sąd powszechny stwierdził swoją kognicję, co w konsekwencji oznacza, że sąd administracyjny traci możliwość przyjęcia sprawy do merytorycznego jej rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia. Dlatego też, w ocenie WSA skarga stała się niedopuszczalna, bowiem zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskutek przedwczesnego uznania, że wywołana nią sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych z uwagi na fakt ponownego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Jednocześnie składająca kasację zarzuciła naruszenie art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przedwczesną odmowe skontrolowania przez WSA zaskarżonych czynności. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie postanowienia WSA w całości i przekazanie sprawy ponownie do rozpoznania temu sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżona w tej sprawie czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji na rzecz P. w latach 2012 – 2013 stanowiła akt, który podlega kognicji sądów administracyjnych, a jej odrzucenie było przedwczesne, bowiem postanowienie w którym sąd powszechny uznał swoją kognicję jest nieprawomocne. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Wyjaśnić należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko wyrażone w postanowieniu będącym przedmiotem skargi kasacyjnej. Rację ma bowiem Sąd I instancji, który stwierdził, że w sprawie niniejszej postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] jasno stwierdzono, że w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej zainicjowanej przez skarżącą właściwy jest sąd powszechny. Nie jest bowiem sporne w sprawie, że postanowienie to zostało wydane na skutek złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Apelacyjnego we [...] (sygn. akt [...]). W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotowa dotacja odnosi się do lat 2012-2013. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd judykatury, że w odniesieniu do okresu, którego dotyczy sprawa, w postępowaniu cywilnym może być dochodzone roszczenie o wypłacenie dotacji należnej na podstawie przepisów ustawy oświatowej, o ile powód zarzuca, że zobowiązany do tego podmiot niewłaściwie ustalił jej wysokość i zaniechał jej wypłacenia czy też wypłacił ją w zaniżonej wysokości (m.in. wyroki SN z 14 lipca 2017 r., II CSK 773/16, z 24 lutego 2017 r., IV CSK 212/16, z 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06; z 4 września 2008 r., IV CSK 204/08; z 20 czerwca 2013 r., IV CSK ; z 22 maja 2014 r., IV CSK 531/13). Wniosku tego nie podważa powoływana w niniejszej sprawie okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2017 r. wprowadzony został art. 90 ust. 11 u.s.o. Przepis ten przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o., uznaje za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli za czynność podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W odniesieniu do argumentu nawiązującego do wprowadzenia art. 90 ust. 11 u.s.o. trafnie wskazano jednak (zob. wyroki SN z 14 lipca 2017 r., II CSK 773/16, z 24 lutego 2017 r., IV CSK 212/16), że dla oceny powództwa o zapłatę dotacji za okres poprzedzający tę nowelizację, wytoczonego przed jej wejściem w życie, należy zastosować dotychczasowe zasady wykładni przepisów o drodze sądowej w sprawach tego rodzaju, nawet jeśli w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2017 r. można było znaleźć argumenty przemawiające za właściwością sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności czynności polegającej na obliczeniu wysokości i wypłaceniu dotacji oświatowej. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2016, poz.1943 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., przyznanie dotacji dla szkół stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U 2017 poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz, że przepis ten - z mocy art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 23 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010) - miał zastosowanie do dotacji dla szkół niepublicznych udzielanych na rok 2017, choć nowela ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W tej sprawie jednak, w ocenie NSA nie może mieć zastosowania przepis art. art. 90 ust. 11 u.s.o., nie ma on bowiem skutku retroaktywnego. Z wprowadzeniem tego przepisu wiąże zatem jedynie następstwo w postaci jego działania na przyszłość. Ukształtowany w dotychczasowej praktyce kierunek stosowania prawa ma swoje oparcie w wynikach wykładni przepisów, a sam fakt możliwości odmiennej interpretacji nie stanowi dostatecznego argumentu za dokonaniem istotnej rewizji praktyki orzeczniczej, skutkującej odmową merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny i zdaniem stron postępowania na niepewność związaną z zainicjowaniem obecnie spraw administracyjnych. Za sformułowanym tu stanowiskiem przemawia również okoliczność prowadzenia postępowań zainicjowanych w zaufaniu do utrwalonych na tle art. 90 u.s.o. tendencji interpretacyjnych oraz fakt, że przyjęty sposób rozumienia art. 90 ust. 11 u.s.o. pozwala na czytelne uregulowanie kwestii drogi administracyjnej na przyszłość, z zastosowaniem odpowiedniej cezury czasowej pozwalającej na przewidywalność sytuacji prawnej stron stosunku dotacji oświatowej. Argumentem, który wskazuje również na słuszność tego stanowiska przemawia również wystąpienie z pozwem cywilnym w dniu 9 maja 2016 r., a dopiero później (po wprowadzeniu nowelizacji przepisów) do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyjmując, że w przedmiotowej sprawie sąd powszechny uznał swą właściwość. Zatem jeżeli sąd powszechny stwierdził swoją kognicję, sąd administracyjny traci możliwość przyjęcia sprawy do merytorycznego jej rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia. Skarga staje się niedopuszczalna, zachodzi bowiem przesłanka z art. 58 § 1 p.p.s.a. – sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.