II GSK 1822/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Grabowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 173/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 23 maja 2013 r. (sygn. akt III SA/Lu 173/13) oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia o uzgodnieniu planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa M. pismem z [...] lipca 2012 r. zwrócił się do Marszałka Województwa L. o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji W.–L. dla przedsiębiorcy S. H. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Marszałek Województwa M. postanowieniem z [...] października 2012 r. dopuścił Stowarzyszenie [...] w L. (dalej: Stowarzyszenie) do udziału we wspomnianym postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Marszałek Województwa L. (organ uzgadniający) postanowieniem z [...] października 2012 r., wydanym na podstawie art. 106 k.p.a., uzgodnił planowany przebieg wymienionej linii komunikacyjnej, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla S. H. P. Sp. z o.o. w W.. Organ odstąpił od uzasadnienia postanowienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. w związku z uwzględnieniem w całości żądania strony. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżonym postanowieniem umorzyło postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w świetle postanowień statutu Stowarzyszenia można uznać za uzasadnione przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak nie przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu udział organizacji społecznej, której członkami jest określona liczba przewoźników zrzeszonych w stowarzyszeniu, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uprawnień innego, konkurencyjnego przewoźnika, niebędącego członkiem stowarzyszenia, jest sprzeczny z pojęciem interesu społecznego, o którym mówi art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., okoliczność że postanowienie dopuszczające organizację społeczną do udziału w sprawie nie podlega zaskarżeniu, nie oznacza, że jest ono wiążące dla innych organów administracji publicznej, orzekających w postępowaniach uzgodnieniowych. Organ odwoławczy stwierdził, że mimo powiązania postępowań, kwestia spełnienia przesłanek wymienionych w art. 31 k.p.a. podlega odrębnej ocenie również przez organy prowadzące postępowanie w trybie art. 106 k.p.a. Badając tę kwestię na etapie postępowania zażaleniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Wobec niespełnienia przesłanki działania w interesie społecznym, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., Stowarzyszenie nie może występować w postępowaniu na prawach strony, a w związku z tym nie jest legitymowane do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji dotyczące uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej W.–L. dla S. H. P. Sp. z o.o. w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2013 r. oddalił skargę Stowarzyszenia na opisane postanowienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie Marszałka Województwa M. dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie pozbawiało innych organów administracji, w tym organu drugiej instancji (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.), a także organu uzgadniającego (Marszałka Województwa L.), do samodzielnej oceny spełniania przez Stowarzyszenie przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WSA, brak jest podstaw do uznania, że postanowienie Marszałka Województwa M. było wiążące dla organu uzgadniającego. Postępowanie incydentalne prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. jest związane z postępowaniem głównym, jednakże jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, a wynik tego postępowania podlega kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd uznał, że organ będący dysponentem postępowania incydentalnego (organ uzgadniający), jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy dany podmiot spełnia kryteria określone art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalające na jego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Podobnie organ odwoławczy powinien dokonać własnych ustaleń co do istnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., gdyż nie jest związany w tym zakresie stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakie ten wyraził wydając postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W związku z tym, zdaniem WSA, obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego było ustalenie, czy zażalenie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. W przypadku ustalenia, że podmiot wnoszący środek odwoławczy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź podmiotem działającym na prawach strony, postępowanie odwoławcze powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przypadku uznania przez organ odwoławczy, że Stowarzyszenie nie było podmiotem legitymowanym do wniesienia zażalenia – wobec niespełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – uzasadnione było umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że badając sprawę na etapie postępowania zażaleniowego, nie można poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja społeczna została formalnie dopuszczona do udziału w postępowaniu postanowieniem Marszałka Województwa M. z [...] października 2012 r., ale należy kontrolować istnienie przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawiał interes społeczny. Stowarzyszenie [...] w L. skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób (§ 10 statutu Stowarzyszenia), zaś stroną w tym postępowaniu była firma S. H. P. Sp. z o.o. w W., której przedmiotem działalności jest również m.in. transport lądowy pasażerski (Dział 3 odpisu Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Przedsiębiorców z 26 listopada 2012 r.). Z kolei postępowanie administracyjne dotyczyło uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji W.–L. dla strony postępowania, firmy S. H. P. Sp. z o.o. w W.. Powyższe oznacza, że Stowarzyszenie jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku w stosunku do strony postępowania. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym zmiany zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazywał na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogli być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie konkurencyjnej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu nie ma znaczenia okoliczność, że w przeszłości Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach administracyjnych, gdyż w każdej sprawie administracyjnej organ bada oddzielnie, czy występują przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujące udział organizacji w postępowaniu. Zdaniem WSA brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązkiem organu było wezwanie organizacji społecznej do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dowodów, jeżeli w jego ocenie organizacja nie wykazała przesłanek uzasadniających dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie [...] w L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje interes społeczny w udziale skarżącego w postępowaniu na prawach strony, gdy naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za dopuszczeniem skarżącej do postępowania nie występuje przesłanka interesu społecznego, gdy naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa stała się bezprzedmiotowa – brak przesłanki interesu społecznego w udziale skarżącej w postępowaniu, gdy naruszenie wymienionych przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 106 § 1 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w ramach postępowania uzgodnieniowego, organ uzgadniający może badać i orzekać w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdy w tej sprawie uprzednio rozstrzygnął inny organ, gdy naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 139, w związku z art. 144 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 151 ustawy o p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie. Jedynie w przypadku odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a.). Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzyskuje ona prawa strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Organizacja społeczna, na mocy indywidualnego aktu administracyjnego, staje się jednym z uczestników postępowania, któremu przysługują uprawnienia strony dotyczące postępowania administracyjnego. W literaturze postępowanie administracyjne rozumiane jest jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, Warszawa 2010, s.100). We wspomnianym ciągu czynności procesowych prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej może wystąpić faza współdziałania organów, przewidziana przepisami prawa materialnego. W myśl art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 k.p.a.). Organ zobowiązany do zajęcia stanowiska (współdziałający) może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4). Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym. Takie same uprawnienia mają podmioty na prawach strony, które biorą już udział w tym postępowaniu. Organ współdziałający nie będzie jednak władny dopuścić do udziału w jego czynnościach podmiotu na prawach strony, gdyż nie prowadzi on samodzielnego postępowania. Postępowanie przed organem współdziałającym jest jedynie fazą postępowania w sprawie, która ma być załatwiona przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s. 421). W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku jest błędne. Sąd ten uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w toku postępowania wszczętego zażaleniem Stowarzyszenia [...] na postanowienie Marszałka Województwa L. w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej było uprawnione do weryfikowania postanowienia organu prowadzącego postępowanie administracyjne o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 2 k.p.a.). Według Sądu pierwszej instancji ostatnio wymienione postanowienie nie było dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wiążące. Organ ten będąc "(...) dysponentem postępowania incydentalnego (organ uzgadniający), jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy dany podmiot spełnia kryteria określone art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalające na jego udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA jest oczywiście niesłuszne. Jak już wspomniano kompetencje organu współdziałającego (w tym organu wyższego stopnia) są ściśle określone. Organ ten jest uprawniony wyłącznie do zajęcia stanowiska w przypadkach określonych przepisami prawa materialnego. Natomiast obowiązkiem organu współdziałającego jest zapewnienie wszystkim podmiotom uczestniczącym w postępowaniu, zapewnienie czynnego udziału w czynnościach tego organu. W żadnym razie organ współdziałający nie jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych należących do organu właściwego do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Z istoty postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. wynika, że organ współdziałający ma za zadanie wyłącznie zajęcie stanowiska w zakresie wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Nie ma natomiast uprawnień do ingerowania w kwestie związane z prowadzeniem postępowania przez organ wydający decyzję. O dopuszczeniu do udziału w sprawie organizacji społecznej rozstrzyga organ prowadzący postępowanie administracyjne i postanowienie w tej sprawie jest wiążące także dla organu współdziałającego. W związku z tym nie jest rzeczą organu wyższego stopnia nad organem współdziałającym, badanie czy organizacja społeczna, która wniosła zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. została słusznie dopuszczona, przez organ wydający decyzję, do udziału w sprawie na prawach strony. Podkreślenia wymaga, że organ współdziałający nie może wykroczyć poza granice czynności związanych z zajęciem stanowiska w przedmiocie określonym przepisami prawa materialnego. Badanie, czy biorąca już udział w postępowaniu organizacja społeczna spełnia kryteria określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. niewątpliwie wykracza poza granice czynności mających na celu uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3, z art. 106 § 1 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji z naruszeniem powołanych przepisów niesłusznie uznał, że postanowienie o umorzenie postępowania zażaleniowego z powodu braku legitymacji skarżącego Stowarzyszenia było zgodne z prawem. Stowarzyszenie [...] w L. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przez organ prowadzący postępowanie administracyjne i w związku z tym przysługiwały mu prawa strony w postępowaniu przed organem współdziałającym, w tym prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez ten organ. Wobec stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do weryfikowania postanowienia o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zmierzały one do podważenia stanowiska Sądu, który zaakceptował pogląd organu o niespełnieniu przez Stowarzyszenie warunków określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Kwestia ta nie miała jednak znaczenia w sprawie, wobec stwierdzenia, że postanowienie Marszałka Województwa M. z [...] października 2012 r. było wiążące dla organu współdziałającego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.