I OSK 1770/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 482/17 w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 lutego 2017 r. oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 482/17), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 6 lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z 6 lutego 2017 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) B. G. wniósł o wyłączenie go spod stosowania art.15c ustawy. Pismem z 10 lutego 2017 r. Minister poinformował skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do 7 czerwca 2017 r. 4 kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSW z zapytaniem, czy wnioskodawca jest świadczeniobiorcą (emerytury/renty) i za jakie okresy służby i pracy. Pismem z 5 czerwca 2017 r. Minister poinformował stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wskazując 19 października 2017 r. Pismem z 13 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącej przewlekłości postępowania administracyjnego oraz bezczynności organu w sprawie przedmiotowego wniosku. Pismami z 10 lipca 2017 r. organ poinformował skarżącego, że zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji o informację dotyczącą okresów jego służby z adnotacją o potraktowanie sprawy jako pilnej. Pismem z 14 lipca 2017 r. organ poinformował stronę, że sprawa jest skomplikowana i wymaga wnikliwego zbadania. Skargę na bezczynność organu złożył 1 września 2017 r. B. G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżący złożył wniosek na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. w dniu 6 lutego 2017 r., a przepis wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Przedmiotowa sprawa do dnia 7 marca 2018 r., tj. rozpatrzenia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić i nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. W prowadzonym postępowaniu organ uchybił przepisom art. 12 i art. 35 – 38 K.p.a. Nie można przyjąć, aby organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Nadto w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie, że sprawa zostanie załatwiona do 19 października 2017 r., jednakże również w tym terminie nie została załatwiona. Świadczy to, że nawet samodzielnie ustalając termin załatwienia sprawy (rażąco dłuższy od przewidzianych w K.p.a.), organ nie był w stanie go dochować, co dodatkowo obciąża go odpowiedzialnością za bezczynność. Ponadto podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem 10 lipca 2017 r. strona otrzymała informację, że organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają go z zarzutu bezczynności. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Nie sposób również przyjąć, aby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy stanowiące podstawę żądania sformułowanego we wniosku inicjującym sprawę, nie brał pod uwagę możliwości faktycznych organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Nadto zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając czas jego prowadzenia i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia, które ponadto uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd nie mógł natomiast uwzględnić wniosku strony o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy bezczynność ta nie wynikała ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 6 lutego 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/ rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 6 lutego 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (18 lipca 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach (28 lipca 2017 r.), a skarga na bezczynność organu została wniesiona (5 września 2017 r. data wpływu do organu) czyli w krótkim czasie po uzyskaniu wiedzy przez organ o wydanych decyzjach (28 lipca 2017 r.), 2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Wskazując na powyższe zarzuty, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie, oddalenie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o udział w rozprawie złożył skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, iż w ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a., podważając dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się art. 149 § 2 P.p.s.a., kwestionując wymierzoną organowi grzywnę. Wskazać zatem należy, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu grzywny organowi zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez ten Sąd norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać – niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji – naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji, dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04; 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. powiązano wprawdzie z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), co sprecyzowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże żaden z tych przepisów nie daje podstaw organowi do wydłużenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd pierwszej instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele, jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 3 stycznia 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 P.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne ani sprzeczne z ratio legis przepisu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 275/11; 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu (wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 447/18). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.