II GSK 477/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Janusz Drachal Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A.M.S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1940/07 w sprawie ze skargi "A.M.S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1940/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.M.S. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie: W dniu [...] marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. M.S. S.A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. (drogi powiatowej) w rej. ul. W. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego jednostronnego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. Wniosek obejmował okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. i nie zawierał żadnego uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta m.st. W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej), wskazując, że w sprawie zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, który potwierdza okoliczność, iż przedmiotowa reklama nie może być umieszczona w danej lokalizacji. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". W ocenie Sądu z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Sąd podzielił stanowisko SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, we wniosku o udzielenie zezwolenia nie wskazano żadnych okoliczności. To zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wskazała żadnych okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody na jej umieszczenie. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sprawie zamiast art. 38 ust. 1 ustawy. Sprawa dotyczyła wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, ponieważ wygasło poprzednie zezwolenie. W ocenie Sądu, nie jest to więc "przedłużeniem zezwolenia", a kolejna oddzielna sprawa o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Sąd uznał, że w sprawie zachodziła konieczność zbadania przesłanki warunkującej wydanie takiego zezwolenia. Jak słusznie podkreślił organ przesłanka ta wynika z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek", którego istnienie powinien wykazywać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia. Nie może on zatem skutecznie powoływać się na poprzednio wydane zezwolenie, ponieważ z faktu jego wydania nie wynikał obowiązek organu w zakresie pozytywnego załatwienia kolejnego wniosku. W związku z tym art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie miał w sprawie zastosowania, zaś organ nie miał obowiązku badać, czy w sprawie zachodzą przesłanki w nim określone. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, gdyż została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż Instytutu. Jest to opinia wydana przez jej autora i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 k.p.a. Sąd podał, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Podważenie jej mogłoby nastąpić w przypadku wykazania, że jest decyzją dowolną, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ dostatecznie wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka A.M.S. S.A. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez WSA, a przede wszystkim poprzez niewskazanie czy w sprawie mamy do czynienia z funkcjonującym (istniejącym) w pasie drogowym nośnikiem reklamowym (obiektem budowlanym), czy z obiektem budowlanym, który ma zostać umieszczony w pasie drogowym, b) zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pobieżnej oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych po względem ich zgodności z prawem, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również zamieszczenie zdawkowego stwierdzenia nienaruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., c) niepełne przytoczenie zarzutów skarżącej dotyczących błędnej wykładni przepisów art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co skutkowało niezastosowaniem art. 38 ust. 1 ustawy i błędnym zastosowaniem art. 39 ust. 3 ustawy; d) pobieżne odniesienie się Sądu do zarzutu naruszenia art. 38 ust.1 ustawy, przez co Sąd nie dokonał wnikliwej analizy tego przepisu, co w przeciwnym razie mogłoby zmienić treść rozstrzygnięcia. 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w ten sposób, że WSA, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji, a zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 8 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Poza tym WSA pobieżnie ocenił dowody zebrane w sprawie, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia czy obiekt budowlany skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych przez a) błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten dotyczy sytuacji gdy obiekt np. na skutek zmiany granic pasa drogowego znalazł się w jego obrębie, b) niezastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w sprawie udzielenia następnego – kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; 2) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa kolejne zezwolenie na jego zajęcie powinno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3 W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonane przez organy administracji publicznej. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy oparł ustalenia faktyczne na wątpliwych dowodach m.in. opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów opracowanej przez Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, z której nie wynikało, czy obiekt skarżącego umieszczony w pasie drogowym powoduje zagrożenie lub utrudnia ruch drogowy albo zakłóca wykonywanie zadań przez zarządcę dróg. Tego rodzaju okoliczności muszą być w każdej sprawie dokładnie zbadane. Natomiast Sąd I instancji zakwestionował konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej materii. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze dotyczących błędnej interpretacji art. 39 ust. 3 i niezastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że Sąd I instancji prawdopodobnie nie rozważył tych zarzutów i tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podkreślił, że przy interpretacji art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należy zwrócić uwagę na rozróżnienie ustawodawcy odnoszące się do obiektów, które "istnieją" już w pasie drogowym od tych, które "zostanę tam zlokalizowane" po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy stanowi o "istniejących w pasie drogowym obiektach zaś art. 39 ust 3 ustawy odnosi się do obiektów, które zostaną w przyszłości umieszczone w pasie drogowym. Wspomniane przepisy obejmują więc dwa różne stany faktyczne. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej ws. dalszego umieszczania reklamy w obrębie pasa drogowego i nie jest konieczne posiłkowanie, w tym zakresie, innymi przepisami ustawy tj., art. 39 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy gwarantuje, że przy wydawaniu decyzji ws. zezwolenia zostanie uwzględniony nie tylko interes strony ale także interes publiczny czyli bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak przeprowadzenia dokładnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wprawdzie przepis art. 38 ust. 1 ustawy nie określa wprost formy rozstrzygnięcia prawnego (np. " zezwolenie" czy" decyzja") to jednak należy wywieść, że przepis ten wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 a ustawy). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, a więc zarówno umieszczenie reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi ("nośnikiem"), jak i umieszczenie reklamy na istniejącym już nośniku. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń, (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia" czy "lokalizacji" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jak już wspomniano z treści art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że omawiane wyżej przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy w sprawie chodzi o "przedłużenie" zezwolenia na umieszczanie reklamy na istniejącym już nośniku. Do tej bowiem sytuacji odnosi się art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy. W myśl art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Na rozstrzygnięcie organów wpływ miały również wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie przy ul. P. (drogi powiatowej) w rej. ul. W. opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej była prawidłowa. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.