II GSK 978/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 201/20 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do ewidencji egzaminatorów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. sygn. III SA/Łd 201/20 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wpisania do ewidencji egzaminatorów w zakresie kategorii A i B prawa jazdy oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] stycznia 2020 r., a także zasądził od organu na rzecz skarżącego - W.Z. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił wpisania skarżącego do ewidencji egzaminatorów w zakresie kategorii A i B prawa jazdy. Stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów określonych art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), tj. nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, ponieważ wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, popełniając wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że skarżący dopuścił się dwukrotnego wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji - [...] marca 2018 r. naruszył obowiązek używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem, ponadto podczas jazdy nie zastosował się do obowiązku używania wymaganych przepisami świateł w okresie od świtu do zmierzchu. Za wykroczenia te został ukarany mandatem karnym w łącznej wysokości 200 zł i przypisaniem 2 punktów karnych. W ocenie Kolegium, postawa skarżącego jako ubiegającego się o wpis do ewidencji egzaminatorów budzi uzasadnione zastrzeżenia. Nie daje bowiem rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, polegających m.in. na ocenie prawidłowości zachowań kandydatów na kierowców w ruchu drogowym osoba, która sama nie przestrzega jego zasad. Kolegium powołało się też na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 lipca 2016 r. sygn. II GSK 361/15; dostępny, tak, jak pozostałe powołane orzeczenia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym do uznania, że dana osoba nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora wystarczy jednokrotny, negatywny, przejaw jej zachowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że rękojmię, o której mowa w art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami, może zapewniać jedynie osoba bez istotnych wad, która gwarantuje należyte wykonywanie swoich obowiązków, poprzez gwarancję posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych oraz odpowiednich predyspozycji etyczno-moralnych. Obowiązki egzaminatora mają szczególny charakter, wiążą się z wymogiem pryncypialnej postawy, której cechą jest m.in. bezwzględne poszanowanie prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny osób, które ubiegają się o wpis do ewidencji egzaminatorów. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przy ocenie "rękojmi należytego wykonywania obowiązków przez egzaminatora" liczy się dotychczasowa postawa kandydata na egzaminatora, która wespół z osiągniętymi kwalifikacjami zawodowymi winna dawać przekonanie o należytym wykonywaniu przezeń swoich obowiązków. W szczególności cechy osobiste kandydata, potwierdzone jego dotychczasowym postępowaniem, powinny wykluczać obawy o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm. Sąd powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyrokach NSA: z 21 stycznia 2003 r. sygn. II SA 395/01, z 8 czerwca 2011 r. sygn. II GSK 625/10 i z 14 czerwca 2011 r. sygn. II GSK 627/10. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w sposób nieprawidłowy uznały, że ukaranie skarżącego za popełnione wykroczenie polegające na niezapięciu pasów i niewłączeniu świateł podczas wyjazdu z posesji i włączaniu się do ruchu drogowego stanowi samoistnie okoliczność uzasadniającą twierdzenie o braku dawania przez niego rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora. Dokonując tej kwalifikacji organ nie uwzględnił znajdujących się w aktach sprawy dowodów wskazujących na dotychczasową nienaganną postawę skarżącego jako kierowcy zawodowo trudniącego się przewozem osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kryterium "rękojmi należytego wykonywania obowiązków" ma służyć zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu zawodowego i moralnego egzaminatora, którego nie można jednak utożsamiać z brakiem możliwości popełnienia najdrobniejszego nawet przewinienia. WSA stwierdził, że organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy oraz naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. gdyż nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, i w tak ustalonym stanie faktycznym rozważyć czy cechy osobiste kandydata, potwierdzone jego dotychczasowym postępowaniem, uzasadniają bądź wykluczają obawy o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm jako przyszłego egzaminatora. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy orzecznictwem; b) art. 58 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokonując oceny przesłanki rękojmi należytego wykonywania obowiązków przez egzaminatora można stosować gradację popełnionych przez taką osobę wykroczeń drogowych, a tym samym dokonanie wykładni contra legem; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Kolegium złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty na poparcie powołanych w niej zarzutów. Wskazano m. in., że egzaminator kandydatów na kierowców przy wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu. Nie może być - z racji pełnionych zadań – "dotknięty jakąkolwiek skazą", która podważałaby jego zaufanie. Każde pojawiające się podejrzenie nierzetelności uprawnia zatem do uznania, że egzaminator nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków, tym bardziej w sytuacji, gdy wobec egzaminatora nakładane są mandaty karne za wykroczenia drogowe. Kolegium podniosło również, że doszło do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji faktu skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł też wyraźne wskazania co do dalszego postępowania, co czyni bezzasadnym twierdzenie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. ze względu na wątpliwości co do zakresu związania organów administracji i sądów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 58 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami przez błędną wykładnię, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania jest z nim funkcjonalnie związany. O zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają bowiem prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Zarzuty te skonstruowane zostały na założeniu, że popełnienie jakichkolwiek wykroczeń drogowych stanowi samoistną podstawę odmowy wpisu do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż przeczy mu treść art. 58 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Powołany przepis określa wymagania wobec egzaminatorów, od których spełnienia - w myśl art. 58 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 lit. a ustawy - uzależnione jest dokonanie wpisu do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy. Do przesłanek pozytywnych, warunkujących wpis do ewidencji, należy m.in. rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora (art. 58 ust. 1 pkt 8). W art. 58 ust. 1 pkt 9 określona została przesłanka negatywna w postaci skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa enumeratywnie wyliczone w tym przepisie (lit. a-f), w szczególności przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Zestawienie treści tych regulacji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że popełnienie wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji stwierdzone mandatem karnym nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy wpisu do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy. Okoliczność ta może natomiast i powinna być uwzględniana przy ocenie spełnienia przesłanki rękojmi należytego wykonywania obowiązków, przewidzianej w art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami. Nie jest to jednak jedyna okoliczność, która ma znaczenie z punktu widzenia tej przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, na które powołał się skarżący kasacyjnie, że uzasadnione jest stosowanie surowych kryteriów oceny osób ubiegających się o wpis do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy. Obowiązki egzaminatora - ze względu na swój szczególny charakter - mogą być bowiem wykonywane jedynie przez osobę, której nie tylko kwalifikacje zawodowe, ale również postawa moralna nie budzą istotnych zastrzeżeń w kontekście rękojmi, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Z poglądem o konieczności spełniania przez egzaminatorów wysokich standardów w każdym z tych obszarów zgodził się także Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni contra legem. Sąd ten nie wprowadził określonej gradacji wykroczeń drogowych, której nie przewidziano w ustawie o kierujących pojazdami, lecz nakazał organowi prawidłowo zbadać stan faktyczny i surowo, ale w świetle całokształtu okoliczności sprawy - w tym też dotyczących popełnionego wykroczenia - ocenić czy skarżący spełnia przesłankę rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, o której mowa w art. 58 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów o ruchu drogowym przez osobę ubiegającą się o wpis do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy, nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym zebrania - w sposób wyczerpujący - i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy została udowodniona okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 80 k.p.a.), jak również odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisku temu nie przeczy pogląd wyrażony w wyroku z 5 lipca 2016 r. sygn. II GSK 361/15, zgodnie z którym do uznania, że dana osoba nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków wystarczy jednokrotny, negatywny, przejaw jej zachowania. Wskazanym judykatem, w odniesieniu do indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy, które - co trzeba wyraźnie podkreślić - zasadniczo różnią się od okoliczności obecnie rozpatrywanej sprawy, NSA przychylił się do poglądu, że postawa egzaminatora, który podczas przeprowadzanego egzaminu państwowego na prawo jazdy nie udzielił pomocy leżącemu na drodze, nieporuszającemu się pieszemu, nakazując osobie egzaminowanej, by ominęła leżącego i kontynuowała jazdę, świadczy o utracie rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora. Kwalifikacja ta dokonana została z uwzględnieniem całokształtu postępowania egzaminatora w toku prowadzonego egzaminu, a także treści jego zeznania w charakterze świadka. Z sytuacja taką nie mamy do czynienia w obecnie rozpatrywanej sprawie. Skarżący naruszył obowiązek używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem i nie zastosował się do obowiązku używania wymaganych przepisami świateł, za co został ukarany jednym mandatem. W toku postępowania przedstawił organowi dowody, w celu wykazania jego dotychczasowej nienagannej postawy jako kierowcy zawodowo trudniącego się przewozem osób. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że organy administracji nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całości materiału dowodowego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanki rękojmi należytego wykonywania obowiązków, w sposób nieuprawniony poprzestając na stwierdzeniu, że doszło do popełnienia przez skarżącego wskazanych dwóch wykroczeń drogowych i nie odnosząc się do całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Ze względu na pominięcie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowej wykładni art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami organy administracji nie wykazały, że nie została spełniona przesłanka przewidziana w tym przepisie. Zasadnie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stwierdzone uchybienie przepisom procesowym miało istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O wadliwości zaskarżonego wyroku nie może świadczyć podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność uprzedniego wykreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów. Okoliczność ta - jak wynika z uzasadnień decyzji objętych sądową kontrolą - nie była brana pod uwagę przez organy administracji przy ocenie spełnienia przesłanki określonej w art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami. Potwierdza to jedynie trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy nie dokonały wnikliwej oceny całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.