I SA/Lu 612/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." S.. z o.o. w Ł. na czynność Starosty K. w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. UZASADNIENIE C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. (dalej: spółka) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czynność Starosty K. w postaci wystąpienia pokontrolnego z dnia 7 października 2022 r. nr Ko. 1711.8.2020 w sprawie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji z budżetu Powiatu K. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. przez szkoły, których organem prowadzącym jest skarżąca. Jako podstawę skargi wskazano art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 53 § 2, art. 54 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4. W ocenie strony poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: f.z.o.) w zw. z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w okresie 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. wydatkowana była niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wszystkie wydatki poniesione przez spółkę mieszczą się w dyspozycji art. 35 f.z.o., a dotacja pobrana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem organu wystąpienia pokontrolne nie mogą być uznane za czynność materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. W tym zakresie organ przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2016 r. w sprawie II GSK 2250/16. W związku z tym skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie, jak i doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku) (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6.02.2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19). Można przypomnieć, że zagadnienie powyższe było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, w której sformułowano tezę, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., sygn. II GSK 3150/16, wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności, gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA w pełni zgodził się z zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały tezą, że - co do zasady - wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu prawnego w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. W kwestii zaskarżalności wyniku kontroli wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 20 października 2014 r., sygn. akt TS 186/14 (publ. OTK ZU B/2016, poz. 117), stwierdził m.in., że "sporządzenie wyniku kontroli - zawierającego wyłącznie ustalenia faktyczne, bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego - jest tylko czynnością materialno-techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu, w którym jego treść może być podważana za pomocą innych środków dowodowych. Nie wywiera zatem bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. Jakkolwiek niewątpliwie taki wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną spółki, to jednak sam nie powoduje jeszcze żadnych konsekwencji prawnych, a w szczególności podatkowych. Trybunał zauważa, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości, wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane z samą istotą tego typu czynności. Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli ma być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego wydanego formie decyzji." Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Starosty K. z dnia 7 października 2022 r. zostało wydane na podstawie § 8 ust. 1 uchwały Nr XXXVIII-323/2017 Rady Powiatu w K. z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz.Urz.Woj.Lubel. z 2018 r., poz. 84) oraz protokołu kontroli. Zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały Rady Powiatu w przypadku stwierdzenia, w trakcie kontroli, nieprawidłowości mających wpływ na prawo do dotacji lub na wysokość dotacji, przysługującej kontrolowanemu podmiotowi, Starosta K. w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu albo od dnia wpływu wyjaśnień lub zastrzeżeń, o których mowa w § 7 ust. 2, kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. W części końcowej wskazanego wystąpienia są zawarte zalecenia dotyczące stwierdzonych uchybień. Organ przedstawiając nieprawidłowości jednocześnie wniósł o zwrot kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami, pouczając jednocześnie, że w przypadku braku zwrotu wskazanej kwoty dotacji zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ nie nałożył na stronę w sposób władczy żadnych obowiązków. Wystąpienie pokontrolne nie jest bowiem bezpośrednią i wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, czy też prowadzenia egzekucji. Jest zwyczajnym elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki strony. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15). W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał skarżącej zwrotu środków, wnosząc jedynie o ich dobrowolne dokonanie. W konsekwencji należy stwierdzić, że czynności kontroli zawierające wyłącznie ustalenia faktyczne, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji Sąd zobligowany jest odrzucić wniesioną skargę, gdyż zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji postanowienia, w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.