I OSK 1810/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Sędziowie NSA : Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 163/07 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 163/07 oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy nie naruszyły prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U . Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przejawem wykorzystywania własnych możliwości jest określone w art. 4 ustawy o pomocy społecznej współdziałanie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak wymaganego przez ten przepis współdziałania sankcjonuje art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiący podstawę odmowy przyznania świadczenia w przypadku braku współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej tej osoby. Niezbędnym warunkiem wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W oświadczeniu z dnia [...] L. F. odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Oświadczenie to stanowiło podstawę do przyjęcia, iż skarżący odmówił współdziałania z pracownikiem socjalnym, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Prawidłowo ustalono także właściwość organu pierwszej instancji, gdyż wskazane przez skarżącego miejsce zamieszkania (W., ul. [...]) objęte jest właściwością miejscową Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] w W. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W., co wynikało z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Opisany wyrok WSA z dnia 13 czerwca 2007 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej NSA) przez pełnomocnika skarżącego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez WSA przepisu prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonym wyroku z naruszeniem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przyjęto, iż brak współdziałania zainteresowanego z pracownikiem socjalnym może być samodzielną podstawą odmowy przyznania świadczenia. Taka interpretacja przytoczonego przepisu pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez Najwyższą Izbę Kontroli w jednym z raportów opracowanych na podstawie art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U . z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), stanowiącego odpowiednik art. 11 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie ze stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli nie można odmawiać przyznania pomocy "uzasadniając to brakiem chęci do współdziałania", podczas "gdy trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej są znane jednostce lub mogą być rozpoznane". Sytuacja materialna i osobista skarżącego jest znana organom pomocy społecznej, gdyż "czasami otrzymuje on zasiłki celowe i okresowe". Naruszenie art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej polegało na tym, iż bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie pozwalał on na wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinno stanowić przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego, co potwierdzono w wyroku NSA z dnia 12 października 1995 r., SA/Ka 1858/94. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Przepis art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U . Nr 64, poz. 593 ze zm.; aktualnie tekst jednolity: Dz.U . z 2008 r. Nr 115, poz. 728) nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U . Nr 77, poz. 672) wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I . Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Sąd pierwszej instancji ustalił, że w oświadczeniu z dnia [...] L. F. odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., IV SA/Wr 97/07 oświadczenia tej treści skarżący składał także w prowadzonych równolegle sprawach IV SA/Wr 95/07 i IV SA/Wr 96/07. Odmowę wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu potwierdził pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej. Ponadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1513/07, w dniach 25 czerwca 2006 r. i 18 lipca 2006 r. pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak w mieszkaniu skarżącego każdorazowo nikogo nie zastał (adnotacja pracownika socjalnego z dnia [...]). Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...], nr [...] zwracał się także do skarżącego z prośbą o uzgodnienie (osobiste lub telefonicznie) dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Skarżący na pismo to nie odpowiedział. W skardze skierowanej do WSA skarżący przyznał, iż jest mu wiadomo, że do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia nieodzowne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem NSA, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., I OSK 1424/07, niepubl.). Z tych względów nie może być uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej argument, iż odmowne załatwienie podania wymaga - obok stwierdzenia braku współdziałania strony - także innych, dodatkowych przeszkód. Pełnomocnik skarżącego nie przytacza równocześnie żadnej z takich dodatkowych przesłanek. Stanowiska takiego nie można wywodzić z przytoczonego w skardze kasacyjnej raportu Najwyższej Izby Kontroli (bez wskazania daty i numeru), sformułowanego na tle art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ustawy o pomocy społecznej (Dz.U . z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w wyniku kontroli przeprowadzonych w jednostkach pomocy społecznej. Z przytoczonego przez pełnomocnika skarżącego fragmentu raportu wyraźnie wynika, że zarzut naruszenia prawa sformułowano wobec tylko tych organów, które odmawiały przyznawania uprawnień powołując się na brak współdziałania stron, podczas gdy "trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej były znane jednostce lub mogły być rozpoznane", a więc gdy brak współdziałania nie polegał na zupełnym pozbawieniu organu danych o aktualnych warunkach bytowych zainteresowanego. W rozpatrywanej sprawie organy nie miały jednak jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący poprzez odmowę zgody na wywiad zupełnie uniemożliwił pracownikowi socjalnemu wstęp do mieszkania oraz ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. Organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom niezbędnej potrzeby bytowej określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego organy nie były uprawnione do wykorzystania wiedzy z innych postępowań, w których w przeszłości stroną był L. F., gdyż z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wynika, że "w związku z prowadzonym postępowaniem" przeprowadza się każdorazowo odrębny wywiad środowiskowy. Natomiast każde kolejne ubieganie się o świadczenie z pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia nowej aktualizacji wywiadu, o czym wprost stanowi z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, w prawie zabezpieczenia społecznego przyjęto zasadę, iż wykorzystanie wywiadu środowiskowego w postępowaniu administracyjnym sporządzonego dla celów innego, zakończonego wcześniej postępowania, wymaga wyraźnego przepisu prawa. Takimi unormowaniami są np. art. 23 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U . z 2006 r Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U . Nr 192, poz. 1378). Nie jest uprawnione stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, iż przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wprawdzie literalne brzmienie tego unormowania wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie wskazano, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Skoro nie ma wątpliwości, co do tego, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Przytoczony przez pełnomocnika skarżącego wyrok NSA z dnia 12 października 1995 r., SA/Ka 1858/94 (niepubl.), w którym wyrażono stanowisko dopuszczające wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przypadku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wydany został na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 obecnej ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje wydaniem decyzji odmownej (zob. cyt. wcześniej wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., I OSK 1424/07, niepubl.). Uniemożliwienie przez stronę ustalenia istotnych dla przyznania zasiłku celowego okoliczności faktycznych nie wywołuje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a . Przeciwnie, powoduje nieprzysługiwanie uprawnienia z powodu niewykazania ustawowych przesłanek jego przyznania. W doktrynie podkreśla się, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie w związku z odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego możliwe jest wówczas, gdy odmowa ta następuje równocześnie z rezygnacją z ubiegania się o przyznanie świadczenia (S. Nitecki: Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 263 i 264). Zarówno złożenie odwołania, jak i skargi do WSA wskazuje, że skarżący odmawiając zgody na wywiad nie miał zamiaru cofnięcia podania o zasiłek celowy, co wymagało merytorycznego odniesienia się organu do jego żądania. Dotychczas starano się wykazać brak usprawiedliwionych podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził iżby Sąd pierwszej instancji dopuścił się w jakiejkolwiek postaci naruszenia prawa w sposób określony w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a . W skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu przy formułowaniu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a .), wskazany został przepis art. 106 § 4 ustawy o pomocy społecznej, czemu dano wyraz w dotychczasowych wywodach. W petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie wykazano naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które ten Sąd przede wszystkim stosował, czyli odpowiednich regulacji p.p.s.a . Przy formułowaniu zarzutu opartego na naruszeniu podstawy kasacji z art. 174 pkt 2 kluczowe, aczkolwiek nie wyłączne, znaczenie należy przypisać naruszeniu przepisów postępowania zawartych w p.p.s.a . W tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił stanowisko dopuszczające pewną elastyczność w ocenie naruszenia przepisu art. 174 § pkt 2 p.p.s.a . Uzasadnienie takiego stanowiska znajduje oparcie w motywach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK 2006, nr 8, poz. 108). Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSA i WSA 2006, nr 2, poz. 39), który w motywach swego wyroku stwierdził m. in., iż podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania można odnieść zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim Sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, a po drugie, z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a .). Właściwym do wydania orzeczenia w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu przez pełnomocnika skarżącego, stosownie do art. 250 p.p.s.a . i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U . Nr 163, poz. 1348 ze zm.) jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wyłożone powody uzasadniały oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 oraz art. 181 i 193 p.p.s.a . w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a .