II SA/Sz 882/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi B. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. i P. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy D. w dniu 10 maja 2005r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie istnienia nielegalnego składowiska gruzu i innych odpadów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy D., rozpoznając sprawę po wcześniejszych uchyleniach decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w dniu 15 maja 2007r. wydał decyzję [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. / i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach / Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz.251/, w której : 1. zobowiązał B. i P. J. do usunięcia zdeponowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie G., gmina D. odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 01 06* /zmieszane lub wysegregowane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierające substancje niebezpieczne/ w ilości ok. 1.000m3; 2. zobowiązał B. i P. J. do przekazania odpadów, o których mowa w pkt 1, podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie na świadczenie usług w zakresie transportu tych odpadów i ich unieszkodliwiania lub przekazanie do unieszkodliwienia na podstawie umowy z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie; 3. zobowiązał B. i P. J. do przedłożenia w Urzędzie Miasta i Gminy w D. pok.206, poświadczonej karty przekazania odpadów, o których mowa w pkt 1, do unieszkodliwienia; 4. wyznaczył termin na wykonanie zobowiązań, o których mowa w pkt 1-3, który upływa z 14 dniem od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia decyzji wynika, że działka państwa J. położona jest bezpośrednio nad jeziorem L. Państwo J. złożyli wyjaśnienia, że na przedmiotowym terenie zgromadzili odpady o kodzie 17 01 01 i 17 01 02 jako wypełniacz objętościowy w celu podwyższenia części działki. Organ dopuścił opinię biegłego połączoną z wizją w terenie w celu stwierdzenia rodzaju i ilości odpadów na w/w działce. Z opinii tej wynika, że na działce dokonano prac ziemnych przy użyciu odpadów o kodzie 17 01 06* w ilości ok. 1800 do 2700m3, przy czym dokładne ustalenie ilości odpadów będzie możliwe w chwili ich usuwania wraz z gruntem nasypowym i po przekazaniu ich do zagospodarowania przez podmiot posiadający stosowne zezwolenie w tym zakresie. Państwo J. przedstawili opinię innego biegłego w zakresie analizy rozkładu zalegających na powierzchni działki gruntów nasypowych. Zdaniem organu, z przeprowadzonego postępowania wynika, że państwo J. zdeponowali na terenie działki nr [...] odpady bez stosownego zezwolenia i wbrew obowiązującym przepisom ustawy o odpadach. Podstawą do wydania niniejszej decyzji był art. 34 ustawy o odpadach, zaś przesłanką jego zastosowania jest fakt zgromadzenia przez posiadacza opadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz w okolicznościach nieprzewidzianych w art. 33 ustawy o odpadach i aktach wykonawczych do tego przepisu. Co do ilości odpadów, organ ustalił ją na wskazanym poziomie, z uwagi na prowadzenie na terenie nieruchomości prac ziemnych z użyciem ciężkiego sprzętu /co potwierdziły wizje lokalne przeprowadzone przez Straż Miejską w D. w obecności pracownika Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w D. w dniu 9 października 2006r. i 25 października 2006r./. Powyższe mogło spowodować zagęszczenie gruntu, a co za tym idzie zmniejszenie miąższości złoża. Zdaniem organu, zmiany te miały wpływ na zmianę ciężaru właściwego, a nie na masę całkowitą odpadów. Burmistrz podał, że celem organu gminy jest wyeliminowanie zagrożeń dla środowiska lub zobligowanie do takich działań innych podmiotów, dlatego też konieczne stało się wydanie orzeczenia o usunięciu przedmiotowych odpadów w określony sposób i w terminie umożliwiającym realizację tego obowiązku. B. i P. J. złożyli odwołanie od powyższej decyzji i wnieśli o jej uchylenie. Wyjaśnili, że z opinii biegłego A. P. wynika, iż w odwiercie nr 6 stwierdzono śladowe ilości odpadów bitumicznych / kilka bryłek asfaltu/ w związku z czym niezasadne jest twierdzenie o składowaniu na powyższej działce odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 01 06*. Według strony, na działce znajdują się jedynie odpady obojętne o kodach 17 01 01 i 17 01 02. Nadto, zdaniem strony, błędne jest określenie ilości odpadów – 1000m3, która to w przeliczeniu stanowi ładunek minimum 250 dużych ciężarówek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 lipca 2007r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. /, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, po rozpoznaniu odwołania B. i P. J. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 15 maja 2007r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w sprawie znajdują się dwie opinie biegłych, których zakres był różny. Pierwsza opinia opisuje przedmiotową działkę i rodzaj odpadów na niej się znajdujących. Druga opinia odnosi się do rozkładu zalegania gruntów nasypowych i zbadania ich miąższości. Nie zawiera ona ustalenia rodzaju odpadów, a jedynie stwierdza, że w jednym z odwiertów znaleziono odpady bitumiczne. Wobec powyższego organ uznał za zasadne rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy w D. w zakresie podjęcia działań na rzecz ochrony środowiska. Zdaniem organu, właściciele nie kwestionują faktu zgromadzenia odpadów w celu wypełnienia objętościowego obniżenia terenu, czyli w miejscu do tego nie przeznaczonym. Opinie obu biegłych przeczą, aby były to odpady obojętne, bowiem wśród nich znajduje się eternit i odpady bitumiczne. Kolegium zwróciło uwagę, że wypełnienie istniejącego obniżenia terenu przy linii brzegowej jeziora winno być poprzedzone uzyskaniem przez właścicieli działki stosownych pozwoleń zgodnie z ustawą o odpadach, ustawą o ochronie przyrody i ustawą Prawo budowlane. Według organu, zarzut dotyczący usunięcia 1000m3 odpadów jest niezasadny, bowiem masę tę ustalono w drodze obopólnej zgody, czego dowodem jest notatka służbowa z dnia 23 marca 2007r. B. i P. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na powyższą decyzję i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Taki sam wniosek złożyli co do decyzji organu I instancji. Zarzucili decyzji: - naruszenie art. 33 i 34 ustawy o odpadach, poprzez nakazanie skarżącym usunięcie odpadów w sytuacji, gdy prawo pozwala na wykorzystywanie odpadów przez osoby fizyczne na własne potrzeby; - naruszenie art. 79, art. 10 § 1, art. 77§ 1 i art. 8 Kpa. Według strony, decyzja jest niewykonalna, bowiem skarżącym nakazano usunąć z działki odpady niebezpieczne, których tam nie ma. Strona nie zgadza się z opinią K. R., bowiem nie brała udziału w wizji lokalnej w dniu 12 czerwca 2006r., która była podstawą do jej wydania, czym naruszono jej prawo do czynnego udziału w sprawie. Skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. Wskazali, że w opinii biegłego A. P. stwierdzono jedynie śladowe ilości odpadów bitumicznych. Skarżący kwestionują także ilość odpadów, co do których wywiezienia zostali zobowiązani. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Skarżący zawarli w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 10 września 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm. / Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną. Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 34 ust 1 ustawy o odpadach, Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Powyższe oznacza, że organ administracyjny może jedynie zawrzeć w decyzji rozstrzygnięcie dotyczące nakazania konkretnej osobie usunięcia odpadów poprzez wskazania sposobu wykonania tej decyzji. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy D. wydał w dniu 15 maja 2007r. wydał decyzję, w której : 1. zobowiązał B. i P. J. do usunięcia zdeponowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie G., gmina D. odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 01 06* /zmieszane lub wysegregowane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadów materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierające substancje niebezpieczne/ w ilości ok. 1.000m3; 2. zobowiązał B. i P. J. do przekazania odpadów, o których mowa w pkt 1, podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie na świadczenie usług w zakresie transportu tych odpadów i ich unieszkodliwiania lub przekazanie do unieszkodliwienia na podstawie umowy z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie; 3. zobowiązał B. i P. J. do przedłożenia w Urzędzie Miasta i Gminy w D., pok.206, poświadczonej karty przekazania odpadów, o których mowa w pkt 1, do unieszkodliwienia; 4. wyznaczył termin na wykonanie zobowiązań, o których mowa w pkt 1-3, który upływa z 14 dniem od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji naruszył art. 34 ustawy o odpadach poprzez określenie ilości odpadów niebezpiecznych, bowiem celem tego przepisu jest usunięcie wszystkich odpadów znajdujących się na danym terenie. Ustalenie ilości odpadów przed ich usunięciem jest zazwyczaj szacunkowe, zaś ustalenie dokładnej ilości odpadów jest możliwe dopiero po ich usunięciu, tym samym niezasadne jest ustalenie w decyzji ilości odpadów podlegających usunięciu. Nadto, art. 34 tej ustawy nie upoważnia Burmistrza do zobowiązania strony do przedłożenia karty przekazania odpadów, ani określenia terminu wykonania decyzji. Jedynie Marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów albo miejsce zamieszkania lub siedziby prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, w drodze decyzji, może zobowiązać posiadacza odpadów lub prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów do przedłożenia dokumentów ewidencji odpadów, do których zalicza się karta przekazania odpadów / art. 36 ust. 1a, pkt 4 i 12 ustawy o odpadach/. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli / art. 8 Kpa/. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym strona ma prawo wziąć udział w przeprowadzaniu dowodu/ art. 77 i art. 79 Kpa/. Przy wydawaniu decyzji organ administracji winien kierować się treścią art. 107 § 1 Kpa, który określa, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a także pouczenie o środkach zaskarżenia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa / art. 107 § 3 Kpa/. Organy administracyjne naruszyły w niniejszej sprawie powyższe przepisy. Skoro w sprawie znajdują się dwie opinie biegłych organ winien się do nich ustosunkować, tym bardziej, że zakres przedmiotowy obu opinii jest inny. Nadużyciem ze strony organu II instancji było powołanie się w decyzji na stwierdzenie, że z obu opinii wynika, iż na działce znajdują się odpady niebezpieczne zawierające eternit i odpady bitumiczne. Takie sformułowanie zawiera jedynie opinia K. R, zaś A. P. wskazał w swojej opinii, że w jednym odwiercie stwierdził występowanie kilku bryłek asfaltu. Zarzut strony zawarty w skardze, iż nie brała udziału w oględzinach terenu z udziałem biegłego K. R. jest niezasadny, bowiem strona była prawidłowo zawiadomiona o terminie tej czynności. Mogła wziąć w niej udział osobiście lub wyznaczyć w tym celu pełnomocnika, zaś po sporządzeniu opinii wnieść merytoryczne uwagi co do jej treści. Sąd zwraca uwagę, że opinia K. R. nie zawiera opisu metodologii przeprowadzonych badań, który należy uzupełnić. Ponadto, decyzja organu I instancji powołuje się na wizje lokalne z dnia 9 października 2006r. i 25 października 2006r., z których brak jest protokołów, a do akt sprawy załączono jedynie materiał fotograficzny. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z wizji przeprowadzonej w dniu 12 lutego 2007r. przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i urzędnika Urzędu Miasta i Gminy w D.. Powyższe oględziny nie mogą stanowić dowodu w sprawie, jeżeli organ naruszył art. 79 Kpa. W związku z powyższym, że organ administracyjny II instancji utrzymał w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 kwietnia 2007r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę zawarte powyżej wskazówki dotyczące treści decyzji nakazującej usunięcie odpadów oraz jej właściwego uzasadnienia. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja we wskazanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów proceduralnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji, uchylając także decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 w/w ustawy. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 w/w ustawy.