I OSK 345/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/16 odrzucające skargę M. K. na czynność Burmistrza Ś. Ś. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/16 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. K. na czynność Burmistrza Ś. Ś. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono fakturę VAT z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], o czym świadczy treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skargi, a także pisma z dnia 7 lipca 2016 r. W ocenie Sądu I instancji nie stanowi ona aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które w przedmiotowym postępowaniu wynikają z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Mimo że zawiera oznaczoną kwotę do zapłaty, nie jest wiążącym oświadczeniem właściwego organu o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Nie odnosi się również wprost do obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., lecz wskazuje na dokonaną przez Gminę Ś. Ś. usługę kserograficzną. Podkreślono, że faktura została wystawiona w związku z realizacją ustawowego obowiązku niewynikającego jednak z u.d.i.p., ale z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. 2016, poz. 710 ze zm.). Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył M. K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci braku wskazania, który akt (czynność) podlega zaskarżeniu w niniejszej sprawie oraz przyjęcie, że w sprawie zaskarżono dokument księgowy niebędący aktem (czynnością), o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie uznanie, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, które pismo organu należałoby traktować jako podstawę zaskarżenia prowadzącą do merytorycznego rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W pierwszej kolejności wskazać należy, że, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela niekwestionowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Z treści skargi wynika w sposób jednoznaczny, że dotyczy czynności Burmistrza Ś. Ś. polegającej na wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Świadczą o tym w szczególności: tytuł skargi - "Skarga na wyznaczenie opłaty w dostępie do informacji publicznej" - oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte - "Zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782 ze zm.) wnoszę o: 1. Uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej nałożonej przez Burmistrza Ś. Ś. (...)". Wbrew twierdzeniom Sąd Wojewódzkiego, okolicznością przesądzającą o braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie nie może być nadesłanie przez skarżącego - w odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedłożenia "kwestionowanego dokumentu" - faktury VAT wystawionej przez organ w dniu [...] marca 2016 r. opiewającej na kwotę 29,69 zł, a także powołanie się na tę fakturę w skierowanym do organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w uzasadnieniu skargi. Jak wynika z ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela, a które przywołał również Sąd I instancji, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia takiej opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd), jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 213/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W stanie faktycznym niniejszej sprawy wysokość opłaty, jak również sposób i termin jej uiszczenia, zostały określone we wskazanej wyżej fakturze z dnia [...] marca 2016 roku stanowiącej integralną część pisma Burmistrza Ś. Ś. z dnia [...] marca 2016 r. skierowanego do skarżącego, w którym organ poinformował go, że zostanie obciążony kosztami ksera oraz przesyłki związanymi z odpowiedzią na jego wnioski z dnia 16 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowa faktura nie odnosi się wprost do obowiązku skarżącego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., lecz wskazuje na wykonaną przez Gminę Ś. Ś. usługę kserograficzną. Zwrócić należy wszak uwagę na rubrykę pn.: "nazwa towaru", w której widnieje: "wykonanie kserokopii dokumentów stanowiących odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej" (por. k. 37). Z powyższego opisu wprost wynika, że żądana kwota jest związana z udostępnieniem skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, a także, że składa się na nią koszt wykonania kserokopii żądanych dokumentów. Jednocześnie podkreślić należy, że w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki o innym piśmie organu skierowanym do skarżącego, które można byłoby uznać za ustalające opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Z pewnością nie można za takie uznać wiadomości e-mail z dnia 22 marca 2016 r., bowiem określono w niej jedynie szacunkową wysokość przedmiotowej opłaty, wyraźnie przy tym podkreślając brak wiążącego charakteru tego wyliczenia. Zaznaczyć należy też - w ślad za autorem skargi kasacyjnej - że również Sąd I instancji takiego pisma nie wskazał. Z powyższych względów zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej był zasadny, a zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji winien rozpoznać skargę merytorycznie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).