II SA/Bk 736/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. i Z. D. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadny wniosek o wygaszenie mandatu p o s t a n a w i a odrzucić skargę UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności: W dniu [...] lipca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w Ł. wpłynęło pismo Wojewody P., do którego załączono wniosek dotyczący wygaszenia mandatu radnego Rady Powiatu Ł. J. K., złożony do Wojewody P. Wojewoda P. zwrócił się o udzielenie szczegółowych informacji w przedmiotowej sprawie oraz przedstawienie jednoznacznego stanowiska Rady Powiatu Ł. w zakresie podnoszonych we wniosku zarzutów. Rada Powiatu Ł., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920) w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1319) oraz § 15 ust. 2 Statutu Powiatu Łomżyńskiego z 4 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 4513 z 2018 r.), podjęła w dniu 27 sierpnia 2020 r. uchwałę nr XVII/114/2020 na podstawie której uznano za niezadany wniosek przedłożony Wojewodzie Podlaskiemu o wygaszenie mandatu radnego Rady Powiatu Łomżyńskiego J. K. Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego wnieśli A. Z. i Z. D. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w przypadku gdyby sąd skargi nie odrzucił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Ramy sądowej kontroli legalności zakreśla przepis art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) stanowiąc, że kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wyszczególnionych w tym przepisie. Ponadto, z mocy art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Z powyższego wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W katalogu tym znajdują się m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Ponadto, trzeba zwrócić uwagę na regulacje szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidujące możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie takim przepisem jest 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. dalej powoływana jako u.s.p.). Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z powyższym zasadnicze znaczenie ma ocena prawna charakteru zaskarżonej uchwały Rady Powiaty Ł. w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie wygaszenia mandatu radnego J. K., skoro jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być jedynie te uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, które zostały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać trzeba, że co do zasady organ kolegialny, a takim jest rada powiatu, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego (deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje jednak o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania (uchwała w znaczeniu formalnoprawnym). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku organów kolegialnych samorządu terytorialnego (rady gminy, powiatu, sejmiku wojewódzkiego) ustawowe znaczenie określenia "uchwała" oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawach dotyczących samorządu terytorialnego chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny. Organ kolegialny samorządu terytorialnego podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały mu powierzone w ustawie ustrojowej, a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Podjęcie takiego aktu przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza jednak automatycznie, że został on podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie w każdym wypadku podjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w określonej prawem formie aktu oznacza, że akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie każde działanie organu podlega kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się następującymi cechami: 1) mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, 2) nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny, 3) mieć charakter indywidualny bądź generalny, 4) nie być aktem prawa miejscowego. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie spełnia żadnego z wyżej wymienionych warunków poza tym, że nie jest aktem prawa miejscowego, co samo w sobie nie może powodować objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwała ta nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku jak też nie tworzy i nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały stanowi ona odpowiedź na wezwanie Wojewody P. z [...] lipca 2020 r. odnośnie zarzutów zgłoszonych we wniosku o wygaszenie mandatu radnego J. K. Przedmiotem tej uchwały nie jest wygaszenie mandatu a jedynie informacja o stanowisku Rady. Z uchwały tej wynika jedynie, że Rada uznaje za niezasadny wniosek o wygaszenie mandatu. Taka treść uchwały wskazuje, że nie zawiera ona norm wiążących dla jej adresatów. Zajęte w uchwale stanowisko nie jest źródłem nałożenia jakichkolwiek obowiązków czy ograniczeń, przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Akt ten nie stanowi formy władczej. Nie kreuje, nie nakłada żadnych obowiązków ani praw, nie zawiera nakazu określonego działania, ani nie wkracza w sferę uprawnień innych podmiotów i organów. W konsekwencji też nie można uznać, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem nie podlega kontroli sądowej. Dlatego skarga na tę uchwałę podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.