II OSK 1515/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/17 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie GDDKiA z dnia [...] marca 2017 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem GDDKiA, po rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb S., gmina O., utrzymał ww. postanowienie w mocy. Na powyższe postanowienie skargę do Sądu wniósł T. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd stwierdził, że kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu i tym samym dostępu z drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. W opinii Sądu, rejestr zjazdów, na który powołuje się organ, jest tylko wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, który powinien być oceniony wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Nie stanowi dokumentu urzędowego, prawa miejscowego czy aktu administracyjnego (decyzji) wiążącego strony. Bank Danych Drogowych, jak wskazał organ, jest kluczowym systemem ale jedynie wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych, a zatem wykorzystywany do wewnętrznych celów organu. Stąd też jego zapisy podlegają takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że Wójt Gminy O. w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. nie kwestionował dostępu działki (nr [...]) skarżącego do istniejącego zjazdu z drogi publicznej, a jedynie przekazał GDDKiA projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec rozbieżności stanowisk i braku dostatecznego materiału dowodowego, organ zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, czego nie uczynił. Zdaniem Sądu, przede wszystkim winien był uwzględnić zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - szereg pism (w tym korespondencji między organem a skarżącym) dołączonych do pisma skarżącego z [...] marca 2017 r., w tym także przeprowadzone przez geodetę F. Z. czynności polegające na dokonaniu pomiarów szerokości zjazdu na działkę nr [...], dokonaniu wyliczeń i sporządzeniu mapy, uwzględnienie mapy, zgodnie z odręczną adnotacją złożonej do Starostwa w O., obrazującej dostęp przedmiotowej działki gruntu do ww. drogi publicznej przedmiotowym zjazdem na szerokości 5,41 m, a także oświadczenia byłej właścicielki nieruchomości i sąsiada znajdujące się w aktach sprawy, na okoliczność istnienia od lat siedemdziesiątych ww. zjazdu, z uwagi na brak w tym zakresie stosownych dokumentów. Nadto Sąd wskazał, iż stanowisko organu w badanej materii wyrażone w zgromadzonej w aktach korespondencji jest niespójne, gdyż wskazuje sprzeczne ze sobą informacje co do faktu istnienia dla działki [...] zjazdu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią pisma organu z [...] października 2007 r., według stanu aktualnego na datę jego sporządzenia, działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez "istniejący zjazd" na działkę nr [...] stanowiącą dojazd do pól; podobnie, w piśmie z [...] grudnia 2015 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w O., organ nie kwestionuje istniejącego zjazdu, a jedynie zamierza wyjaśnić istniejące wątpliwości co do jego parametrów (szerokość), finalnie jednak kontestując fakt jego istnienia. Również GDDKiA pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował skarżącego o terminie dokonania pomiarów na gruncie ([...] sierpnia 2016 r.) w obrębie zjazdu przy granicy z działkami nr [...],[...] i [...], jednocześnie wyników przeprowadzonych badań nie udostępnił. Zdaniem Sądu, należy domniemywać, iż powyższe badanie zostało zlecone z uwagi na przeprowadzone na zlecenie skarżącego czynności przez geodetę, w wyniku których ustalono rzeczywiście występujące parametry (w tym szerokość) ww. zjazdu, która wynosi 5,41 m. Pomimo przeprowadzonych w tym zakresie badań organ powyższych wyliczeń nie wziął pod uwagę, jak i nie przedstawił własnych. W ocenie Sądu, wyjaśnienia wymaga zatem, czy istniejący zjazd z drogi krajowej [...] na wysokości działki nr [...] jest zjazdem legalnym, a jeśli tak, to czy ta działka posiada dostęp do drogi publicznej ww. zjazdem bądź też czy jest skomunikowana z drogą publiczną w innym miejscu. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu wniosku Sąd nakazał GDDKiA zastosowanie się do wyżej wskazanych konkluzji, uwzględniając ocenę prawną i wskazówki zawarte w tym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy k.p.a., w wyniku braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i co za tym idzie przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy - w szczególności dokument urzędowy rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych - pozwolił na ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że rejestr zjazdów, który wchodzi w skład Banku Danych Drogowych, jest jedynie wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, w sytuacji gdy Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a więc na gruncie przedmiotowej sprawy faktu, że jedynie działka nr [...] posiada zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], zlokalizowany w km 120+395 strona prawa, gdyż zjazd ten został ujęty w Banku Danych Drogowych; II. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy to właśnie ta norma znajduje zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, gdyż wobec braku informacji z Banku Danych Drogowych o funkcjonowaniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], nie było możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych posiada walor dokumentu urzędowego – jak uważa organ, czy też – jak uznał Sąd I instancji – nie stanowi dokumentu urzędowego, lecz jest jedynie wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, podlegającym takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego oparte na stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, że rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym i podlega takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Bank Danych Drogowych jest systemem wspomagającym administrowanie siecią dróg krajowych w Polsce, a nie zbiorem dokumentów urzędowych. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że wchodzący w jego skład rejestr zjazdów nie stanowi dokumentu urzędowego i informacje w nim zawarte mogą być weryfikowane za pomocą innych dowodów. Zauważyć wypada, że twierdzenie GDDKiA, iż rejestr ten posiada walor dokumentu urzędowego w istocie jest gołosłowne, bowiem organ nie wskazał żadnego przepisu obowiązującego prawa, z którego walor taki by wynikał. Przywołany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w art. 61 ust. 1 warunków, w tym – stosownie do pkt 2 tego ustępu – teren ma dostęp do drogi publicznej. Z unormowania tego nie wynika w żaden sposób, by rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych miał jakikolwiek szczególny walor dowodowy. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że rejestr ten należy traktować jak każdy inny dowód nie narusza w najmniejszym stopniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie jest też naruszeniem tego przepisu uznanie, że informacja pochodząca z rejestru zjazdów wchodzącego w skład Banku Danych Drogowych nie jest wystarczająca dla ustalenia, czy dany teren ma dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Fakt, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał, by zachodziły podstawy prawne do przyjęcia, że rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych posiada walor dokumentu urzędowego, sprawia, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. W konsekwencji, w pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu i tym samym dostępu działki skarżącego w I instancji do drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. jest w tej sytuacji chybiony. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.