VII SA/Wa 673/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi P. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "GINB") - na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku P. S. i P. S. (dalej: "skarżący"), o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji. W uzasadnieniu decyzji GINB przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Organ decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2019 r., znak: [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ wojewódzki") z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB") z [...] października 2009 r., znak: [...], którą - na podstawie art. 54 w związku z art. 36a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. dalej: "p.b."), wniesiono sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości C. Skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] października 2019 r., utrzymanej w mocy decyzją GINB z dnia [...] listopada 2019 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazali wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. GINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, badanie w postępowaniu nieważnościowym decyzji pierwszoinstancyjnej bez kontroli decyzji drugoinstancyjnej prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą nieważności. Wskazał, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, gdy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją drugoinstancyjną, to nie ma podstawy prawnej do badania wyłącznie zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdził więc, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] października 2019 r. potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] listopada 2019 r. Ponadto podniósł, że kontrola tej decyzji w trybie nieważnościowym obejmie zarazem kontrolę utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] października 2019 r. Organ wyjaśnił, że decyzja GINB z [...] listopada 2019 r. została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności, w którym przedmiotem oceny była decyzja WINB z [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] października 2009 r., wnoszącą sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Decyzją tą organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. Podkreślił wówczas, że brak jest podstaw do uznania, aby decyzja organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy, wydaną na podstawie art. 54 w związku z art. 36a ust. 1 pkt 5 p.b., decyzję PINB z [...] października 2009 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości C., była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. GINB podniósł także, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z [...] listopada 2019 r., zaznaczono, że w toku prowadzonego postępowania zwykłego ustalono, iż Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2003 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech budynków gospodarczych, stajni na 20 koni, dwóch przydomowych oczyszczalni ścieków "[...]" z przyłączami kanalizacji sanitarnej, studni z przyłączami wodociągowymi w miejscowości C. na dz. nr [...]. Skarżący, pismem z 9 września 2009 r., zawiadomili PINB o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego ze studni kopalnej, dołączając dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 p.b. Z porównania projektu zagospodarowania działki z inwentaryzacją geodezyjną z [...] maja 2009 r., wynikało jednak, że budynek został wykonany w innej lokalizacji niż został zaprojektowany. Przedmiotowy budynek został przesunięty o ok. 25 m w kierunku południowym i 5 m w kierunku zachodnim. Ponadto studnia powinna być usytuowana w odległości 16 m od budynku, a znajduje się w odległości 46 m od budynku, jednocześnie zamiast oczyszczalni ścieków wykonano jednokomorowy osadnik ścieków w odległości 9,50 m od budynku. Ponadto GINB dodał, że pomiary wynikające ze szkiców przekazanych przy piśmie Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], potwierdzają usytuowanie przedmiotowego budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Widoczne jest w szczególności przesunięcie budynku względem działki drogowej nr [...] w kierunku południowym. W konsekwencji, w ocenie GINB zawartej w decyzji z [...] listopada 2019 r., zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ było uzasadnione, gdyż inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ podkreślił, że w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący wskazują, iż żądają stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Wyjaśnił, że pomimo iż przedmiotem wniosku jest decyzja GINB wydana w trybie nadzorczym to jednak zarzuty w niej zawarte zmierzają w istocie do kolejnej próby wykazania, iż to pierwotna decyzja PINB z [...] października 2009 r. dotknięta jest tymi wadami, czego nie zweryfikował GINB w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem organu, zgodnie z przyjętym przez skarżących tokiem rozumowania, decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej, w ich ocenie, wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. sama jest obarczona tymi wadami. GINB zaznaczył ponadto, że nie można utożsamiać wad kwalifikowanych, które mogłyby ewentualnie obarczać decyzję PINB z wadami odnoszącymi się do zaskarżonej decyzji GINB z [...] listopada 2019 r.. Podniósł również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 26 marca 2018 r., sygn. II OSK 1255/16; wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn., I OSK 1145/15; wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 941/14; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18-CBOSA). W związku z powyższym organ stwierdził, że wskazane przez skarżących w ich wniosku kwalifikowane wady z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. należy odnieść do kwestionowanej decyzji GINB z [...] listopada 2019 r. GINB odwołał się do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym nie naruszył zarówno przepisów prawa procesowego jak i przepisów materialnoprawnych, w związku z czym, nie można skutecznie zarzucić, iż wydana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto za bezskuteczny uznał zarzut dotyczący kolejnej przesłanki, z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. GINB podniósł, że ze względu na brak podstaw do uznania, aby objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z [...] listopada 2019 r. obarczona była którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu do treści wniosku skarżących GINB wskazał ponownie, że zarzuty dotyczące decyzji WINB z [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z [...] października 2009 r., wykraczają poza granice badanej sprawy. Zdaniem organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy bowiem, jak tego oczekują skarżący, ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Skargę na decyzję GINB z [...] stycznia 2020 r. wnieśli P. S. i P. S. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez B. S. Skarżący wskazali, że żadna z opisanych decyzji przez GINB nie odnosi się do wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2009 r., które zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, 4, 7 k.p.a. oraz art. 2, 7, 30, 31, 37, 37, 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek z 9 kwietnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, do którego dołączyli szereg dokumentów nie został rozpoznany przez GINB. Podkreślili, że w ww. wniosku opisali błędy proceduralne jakie miały miejsce przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. Wskazali, że zaskarżona decyzja jest nieważna ponieważ zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz podtrzymuje inne decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyli również, że decyzja została podpisana przez A. M., która również podpisywała pismo z 21 czerwca 2019 r., [...], kierowane do Starostwa Powiatowego w K., a więc była osobą biorącą udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinna być wyłączona od udziału w postępowaniu, a nie była. Ponadto podniesli, że w związku z powyższym decyzja zawiera wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r., znak [...], którą organ odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...]. Skarżący nie skorzystali z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc na niniejszą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podstawę prawną zaskarżonej do Sądu decyzji stanowi art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Dla przypomnienia, ww. decyzją z [...] listopada 2019 r., GINB utrzymał w mocy własną decyzję [...] października 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. Tą ostatnią decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2009 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości C., zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2003 r., znak [...]. Analiza skargi prowadzi do wniosku, że skarżący w postępowaniu nieważnościowym domagają się ponownej oceny decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2010 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, 4, 7 k.p.a. oraz naruszeniem art. 2, 7, 30, 31, 37, 37, 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą skargę opowiada się za stanowiskiem zaprezentowanym przez GINB, zgodnie z którym niedopuszczalne jest we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. II OSK 298/16). Prawidłowo więc GINB stwierdził, że kontrola decyzji WINB z [...] stycznia 2010 r, której skarżący nie akceptują, została dokonana w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją GINB z [...] października 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2019 r. Skarżący nie zaskarżyli tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W postępowaniu tym oceniono, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisów art. 54 i art. 36a ust. 1 pkt 5 p.b., które stanowiły podstawę prawną decyzji PINB z [...] października 2009 r. utrzymanej w mocy decyzją WINB z [...] stycznia 2010 r. GINB wyjaśnił bowiem, że w toku postępowania ustalono, iż porównanie projektu zagospodarowania działki z inwentaryzacją geodezyjną z [...] maja 2009 r. wskazuje, że: 1) budynek skarżących został wykonany w innej lokalizacji niż został zaprojektowany - został przesunięty o ok. 25 m w kierunku południowym oraz 5 m w kierunku zachodnim; 2) studnia znajduje się w odległości 46 m od budynku a powinna być usytuowana w odległości 16 m od budynku; 3) wykonano jednokomorowy osadnik ścieków w odległości 9,50 m od budynku zamiast oczyszczalni ścieków. Organ wskazał także, że usytuowanie ww. budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym potwierdził także Starosta [...] w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. Te okoliczności, zdaniem GINB, uzasadniały wniesienie sprzeciwu. Należy wskazać, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Uwzględniając powyższe reguły GINB skontrolował decyzję WINB z [...] stycznia 2010 r. wydaną w postępowaniu zwykłym i uznał brak przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, co znalazło odzwierciedlenie w ww. decyzji z [...] października 2019 r. Prawidłowo GINB dostrzegł, że pomimo iż przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja GINB z [...] października 2019 r. utrzymana w mocy decyzją z [...] listopada 2019 r., to jednak zarzuty zmierzają w istocie do kolejnej próby wykazania, iż to pierwotna decyzja PINB z [...] października 2009 r. (utrzymana w mocy decyzja WINB z [...] stycznia 2010) dotknięta jest tymi wadami. W konsekwencji słusznie organ uznał, że jego rolą, w ponownie wszczętym postępowaniu nieważnościowym, jest tylko ocena czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. - stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji z [...] października 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] listopada 2019 r. I tak, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym należy podkreślić, że rażące naruszenie przepisu prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, GINB zasadnie uznał w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r., że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z [...] listopada 2019 r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2. Sąd za organem uznał także, że skarżący nie wykazał podstaw do wyeliminowania decyzji GINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Tylko wtedy bowiem, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwego orzeczenia z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Skarżący takiego przepisu nie wskazali. Sąd ocenił także (za organem), że w sprawie nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące usunięciem decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd wskazuje, że podpisanie przez pracownika GINB A. M. pisma z 21 czerwca 2019 r., kierowanego do Starostwa Powiatowego w K., nie stanowi okoliczności wyłączającej do podpisana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.