II OSK 1511/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 268/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy boiska piłkarskiego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę M. K. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 268/08, uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy boiska piłkarskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] 2007 r., umarzającej postępowanie administracyjne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie budowy treningowego boiska piłkarskiego Górniczego Klubu Sportowego "[...]" w miejscowości Ł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z [...] 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 641/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż inwestor – Górniczy Klub Sportowy "[...]" wybudował treningowe boisko piłkarskie przy ul. [...] w Ł. wraz z przyłączami, na podstawie decyzji Starosty Ł. z [...] 2005 r. znak [...] zatwierdzającej projekty budowlane i udzielającej pozwolenia na budowę. Z decyzji tej wynika, że teren objęty zatwierdzonym projektem budowlanym, był uprzednio boiskiem o nawierzchni trawiastej ogrodzonym i częściowo zadrzewionym. Wzdłuż północnej granicy działki (granicy z działką nr[...]) istniał nasyp ze skały płonnej wykonany wcześniej, niezależnie od budowy boiska prowadzonej w 2005 r. Okoliczność tę potwierdzają również inne, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: decyzja Burmistrza Miasta Ł. o ustaleniu lokalizacji boiska sportowego z [...]1994 r.; mapa do celów projektowych zaktualizowana w październiku 1999 r.; pismo Klubu Sportowego "[...]" z [...] 2007 r., z którego wynika, że wał ziemny został wykonany w trakcie budowy w 1995 r. bez pozwolenia na budowę. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę boiska w [...] 2005 r. spowodowało akceptację stanu istniejącego, a więc również wału ziemnego wzdłuż południowej granicy działki i umożliwiło zrealizowanie obiektu przewidzianego projektem budowlanym. Obiekt ten został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i udzielone zostało pozwolenie na jego użytkowanie decyzją PINB z [...] 2005 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z którą zrealizowano obiekt boiska, nadal pozostaje w obrocie prawnym. Organ nie mógł się ustosunkować do okoliczności braku spornego nasypu na mapie z [...] 2000 r. posiadanej przez M. K., bowiem nie dołączyła ona do odwołania mapy, ani też kopii planu wskazanego w punkcie 3 odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na powyższe rozstrzygnięcie, M. K. domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji obu instancji, zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 136 i art. 138 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2006 r., oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane wobec zaistnienia samowoli budowlanej przy realizacji nasypu, bo późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę boiska nie może powodować "akceptacji stanu istniejącego". Skarżąca podniosła również zarzut nieodniesienia się do różnic w ukształtowaniu terenu widocznych na mapach, a także pominięcie kwestii zalewania przez wody opadowe jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a stanowisko organu odwoławczego wyrażone w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji wymaga należytego uzasadnienia, zgodnie z wymogami wyrażonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd podkreślił, iż istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy w jej całokształcie i ponowne jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. normuje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które mogą być następujące: – po pierwsze zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, gdy organ odwoławczy uzna rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, – po drugie, niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, gdy organ odwoławczy w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych oceni rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jako nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. W takim przypadku, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu w żaden sposób nie wyjaśnia, z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał za celowe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uprawnień reformacyjnych i na czym w istocie polega odmienność rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. W rzeczywistości rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego zostały bowiem zastąpione także rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania administracyjnego, ze wskazaniem na tę samą podstawę prawną, tj. art. 104 § 1 k.p.a., a zatem zaskarżona decyzja nie czyni zadość regulacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą wskazuje w swej osnowie. Sąd zwrócił uwagę, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., uchylając decyzje obu instancji, umarzające postępowanie administracyjne w sprawie budowy boiska GKS "[...]" w Ł., wskazał w uzasadnieniu wyroku w jakim zakresie powinno być uzupełnione postępowanie dowodowe w sprawie i jakie konsekwencje prawne będą skutkować wyniki poczynionych ustaleń. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie wszystkie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2006 r. zostały przez organy administracji orzekające w sprawie wykonane. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne w danej sprawie ciąży obowiązek zebrania, wszechstronnego przeanalizowania i oceny materiału dowodowego. Natomiast, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadząc ponownie postępowanie nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie, zlecanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (organ właściwy w sprawie), po otrzymaniu wyroku z uzasadnieniem z [...] 2006 r., prowadzenia postępowania wyjaśniającego innemu organowi administracji publicznej (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skierowane do Starostwa Powiatowego w Ł. z [...] 2007 r. – k. 74 akt I instancji). Nadto, z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by poczynione zostały należyte wyjaśnienia w zakresie ustalenia czasokresu budowy spornego nasypu ziemnego, jak również, by wyjaśniono przyczyny rozbieżności w ukształtowaniu terenu na mapach przedstawionych przez skarżącą, do czego organy administracji zobligowane były treścią uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Lu 641/06. Niewystarczającym jest w ocenie Sądu, wskazanie, że sporny nasyp (wał ziemny) został wykonany w 1995 r., wywiedzione wyłącznie z twierdzenia inwestora boiska, bez dopuszczenia i przeprowadzenia w tym zakresie żadnych innych dowodów, co uchybia wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest zaniechanie analizy spornej treści map ukształtowania terenu z tej przyczyny, że skarżąca nie dołączyła ich do odwołania, gdyż kopie tych map skarżąca przedstawiła już uprzednio w postępowaniu administracyjnym, a organy w trakcie postępowania administracyjnego nie żądały ponownie przedstawienia przez skarżącą przedmiotowych map. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego W. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: – art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego II instancji był uprawniony do rozstrzygania o prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych na podstawie takiej decyzji. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie wywiódł wniosek, iż organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do kontrolowania prawidłowości prowadzonego postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, w prowadzonym przez siebie z urzędu postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się w zakresie prawidłowości wykonywanych, w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, robót budowlanych. Skarżący stwierdził ponadto, że wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie swoich kompetencji, które może być w niniejszej sprawie oparte na art. 105 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu zgodności wykonanych robót z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przyjęcie natomiast odmiennego stanowiska, które obliguje organ do prowadzenia postępowania w zakresie legalności udzielonego pozwolenia na budowę, prowadzić będzie w ocenie organu do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji do nieważności takiego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 156 k.p.a. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, za błędne uznał stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ nadzoru budowlanego nie ma prawa wystąpić do właściwego organu o zbadanie legalności udzielonego pozwolenia na budowę. Stanowisko Sądu w tym zakresie, jest niezgodne z przepisami kompetencyjnymi zawartymi w art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którymi starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ centralny są właściwe do rozpatrywania spraw w przedmiocie "pozwoleń na budowę". Dlatego też, nie można mówić, o naruszeniu przepisów, gdyż Sąd nie wskazał w uzasadnieniu jakie naruszenie przepisów miałoby wystąpić. Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 641/06, wskazał, że ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji zobowiązanych wyrokiem, dokonane zostały w zakresie ich kompetencji, stąd niezasadny jest zarzut niezastosowania się do wskazówek zawartych w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., których wystąpienia nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona przez organ, tj. Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparta została tylko na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podnosząc naruszenie prawa materialnego – art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie tej organ nadzoru budowlanego był uprawniony do badania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie prowadzonego postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych na podstawie tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając powyższy zarzut skargi kasacyjnej w aspekcie materiałów sprawy uznał, iż ma on usprawiedliwioną podstawę. Należy mieć na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 641/06, którym to Sąd uchylając decyzje obu instancji organów nadzoru budowlanego zawarł wskazania dla organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, które były wiążące dla tych organów w myśl regulacji prawnej art. 153 k.p.a. Rozpoznając ponownie skargę M. K. od wydanej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności dokonać kontroli, czy wykonano wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 12 października 2006 r., zbadać jakich dokonano ustaleń i czy rozstrzygnięcie uwzględnia ocenę prawną zawartą we wskazaniach wyroku uchylającego obie decyzje. Sąd pierwszej instancji jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że nie wszystkie zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 12 października 2006 r. zostały wykonane przez organy. Należy jednak zauważyć, że jak wynika z treści zaleceń Sądu wymagała wyjaśnienia przez organy w ponownym postępowaniu głównie kwestia czy nasyp usytuowany w południowej części boiska sportowego jest elementem boiska, czy roboty budowlane objęte były zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym, czy też wał ziemny istniał wcześniej jako naturalne ukształtowanie terenu lub został usypany i wykorzystany przy budowie boiska w 2005 r. Dalej Sąd zawarł ocenę prawną w zależności od wyników ustaleń – uznając, że jeśli skarpa objęta była projektem budowlanym i wykonana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę boiska, jako jego element to brak byłoby podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w treść decyzji organu architektoniczno-budowlanego, która jest w obrocie prawnym i podlega realizacji. Zalecenia powyższe zostały sprecyzowane przez Sąd w sytuacji, gdy Sąd nie dysponował w aktach administracyjnych projektem budowlanym, mimo iż zgodnie z decyzją organu stanowił on integralną część wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Ł. z [...] 2005 r. W przeprowadzonym na nowo postępowaniu organy nadzoru budowlanego ustaliły, że teren objęty zatwierdzonym projektem budowlanym, był uprzednio boiskiem sportowym o trawiastej nawierzchni, ogrodzonym i zadrzewionym częściowo. Wzdłuż południowej granicy działki nr [...] istniał nasyp ze skały płonnej, wymagający zachowania szczególnej ostrożności podczas prac budowlanych. Z tych względów projekt budowlany przewidywał umocnienie nasypu geokratą. Z załączonych do akt sprawy projektów budowlanych, które zostały zatwierdzone przez organ architektoniczno-budowlany decyzją z [...] 2005 r., którą to również wydano pozwolenie na budowę boiska sportowego, wynika, że projekt budowlany obejmował "nasyp ze skały płonnej". Ze względu na niejednolitą strukturę zalecono w projekcie budowlanym nadzór geotechniczny podczas robot budowlanych (k. 16 projektu – opis techniczny w części opisowej). Zaś w instrukcji końcowej (k. 20 w części opisowej) znajduje się zapis, iż ze względu na warunki geotechniczne należy zachować szczególną ostrożność podczas prac budowlanych w obrębie skarpy i zaleca się jej umocnienie geokartą, lub zastosowanie podobnego rozwiązania. Przedmiotowa skarpa ujęta była w robotach budowlanych wykonywanych w ramach realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę boiska sportowego. Według zapisu w dzienniku budowy prowadzonym dla inwestycji "boiskowej" w [...] 2005 r. dokonano odbioru miedzy innymi skarpy zabezpieczonej geokartą. W powyższych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa skarga objęta była decyzją z [...] 2005 r. o pozwoleniu na budowę i stanowiła element ukształtowania nawierzchni terenu, na którym realizowano inwestycję sportową. Te okoliczności zostały ustalone przez organy w ponownym postępowaniu a potwierdzenie ich zawierają stosowne rozwiązania projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę (projekt w ostatnim postępowaniu sądowoadministracyjnym był załączony do akt administracyjnych). Zgodnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w wyroku z dnia 12 października 2006 r. – w ustalonych okolicznościach, iż skarpa objęta jest decyzją z [...] 2005 r. o pozwoleniu na budowę – brak jest kompetencji organów nadzoru budowlanego do badania rozwiązań budowlanych decyzji, w tym w odniesieniu do spornej skarpy w sytuacji gdy decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym i podlegała realizacji. Nie można zatem uznać za zasadną ocenę Sądu, który wbrew stanowisku poprzedniego wyroku i ustaleniom ponownym organu uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Słuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie ze swą kognicją organy nadzoru budowlanego poza skontrolowaniem zgodności wykonywanych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę – nie były uprawnione do kontrolowania tej decyzji. Z tych względów też nie można uznać wadliwości pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007 r. skierowanego do organu architektoniczno-budowlanego w kwestii wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 października 2006 r. – skoro art. 84 ust. 1 pkt 2 przewiduje możliwość kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponownie należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego po ustaleniu, że teren realizacji stadionu sportowego obejmuje także skarpę stanowiącą ukształtowanie nawierzchni objętej inwestycją, a wszystko to uwzględnia decyzja Starosty Ł. o pozwoleniu na budowę – z [...] 2005 r. – nie były uprawnione do dalszego badania i dokonywania ustaleń w kwestii czasokresu powstania spornej skarpy. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia przyjęte stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji podzielające zarzuty skargi M. K. o naruszeniu wskazanych w niej przepisów art. 7, 77, 80, 136 k.p.a. a przede wszystkim art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zważyć bowiem należy, iż organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] 2007 r. zawarł rozstrzygnięcie nieprawidłowe, bowiem "umorzył postępowanie i poinformował o odstąpieniu od dalszych czynności administracyjnych". Rozstrzygnięcia dotyczącego "odstąpienia od dalszych czynności" nie przewiduje art. 138 § 1 k.p.a. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia merytoryczno-reformacyjnego i po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego orzekł prawidłowo tylko o umorzeniu postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ta zmiana nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenia art. 138 k.p.a. przez organ drugiej instancji. W podsumowaniu powyższych rozważań sąd kasacyjny uznał zasadność zarzutu skargi kasacyjnej ograniczoną do naruszenia przepisów prawa materialnego i po uchyleniu wyroku Sądu pierwszej instancji rozpoznał także skargę M. K. – nie podzielając jej zarzutów. Z mocy art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.