I GSK 1080/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1057/18 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji uchylającej decyzję ostateczną w zakresie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1057/18 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w Z. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR lub organ) z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr 95/16/18, w przedmiocie uchylenia w części decyzji uchylającej decyzję ostateczną – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2016 r., nr 9007/6750/164/16. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 543/2011) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis nie może być stosowany na obecnym etapie postępowania (to jest w postępowaniu wznowionym); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w powiązaniu z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.: dalej: TFUE), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ wydał decyzję, której nie przewidział ustawodawca podczas gdy organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie zastosował bezpośrednio obowiązujący przepis rozporządzenia 543/2011, a zatem stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisom prawa procesowego nie miały miejsca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpatrzenie na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Jak wynika z petitum skargi kasacyjnej oparto ją na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma czynić też zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych wstępnych wskazań, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sformułowanie pierwszego z wyartykułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów dotyczącego błędnego (w skardze: niewłaściwego) zastosowania przez WSA art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest w niewielkim tylko stopniu skorelowane z jego uzasadnieniem. To ostatnie bowiem, oprócz także kwestii procesowych, w głównej mierze dotyczy zarzutu w przedmiocie wykładni ww. przepisu. W tym zakresie (tj. wykładni prawa materialnego) skarżący kasacyjnie z jednej strony zarzuca WSA nie poddanie interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 i przedstawia własny pogląd w tej sprawie. Jednocześnie wskazuje na przyjęcie przez WSA literalnego rozumienia ww. przepisu. Drugi z zarzutów z kolei koncentruje się na niewłaściwym zastosowaniu art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez brak wymaganego przepisami TFUE uwzględnienia jego obowiązywania w polskim porządku prawnym, podczas gdy organ zastosował bezpośrednio tenże przepis. W związku z tym, jak wskazuje organ nie miały miejsca uchybienia przepisom prawa procesowego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej formalnie nie wyartykułowano zarzutów naruszenia prawa procesowego. Jakkolwiek wskazano zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, to autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu nie przedstawił argumentacji przemawiającej w jego ocenie za jego zasadnością. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś, jak wskazano powyżej, uzupełnianie za stronę skarżącą kasacyjnie motywów, z których wywodzone są zarzuty kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwość skargi kasacyjnej nie jest tego rodzaju aby uniemożliwiała jej rozpoznanie. Mając na uwadze, iż obydwa zarzuty w swej istocie dotyczą zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, a w pierwszym przypadku także wykładni tegoż przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że WSA uchylił się od interpretacji przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Nie jest to twierdzenie prawdziwe. Sąd I instancji bowiem, co skądinąd przyznaje sam autor skargi kasacyjnej, przyjął literalne rozumienie tego przepisu, po czym wyjaśnił w jakich okolicznościach faktycznych mógłby on znaleźć zastosowanie, wskazując jednocześnie z jakich względów organ w przedmiotowym postępowaniu nie mógł zastosować art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 (v. s. 10 zaskarżonego orzeczenia). Niezasadne okazało się także twierdzenie o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 obowiązuje w polskim porządku prawnym wprost (bezpośrednio) i ma charakter nadrzędny. Jednakże Sąd I instancji bynajmniej w żadnej mierze nie kwestionował obowiązywania i obowiązku stosowanie tej regulacji, a wręcz przeciwnie. Wskazał jedynie, że nie może być ona stosowana w tego rodzaju postępowaniu jak w rozpoznawanej sprawie. Było tu wynikiem przyjęcia literalnego rozumienia art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Wskazać przy tym należy, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14. Niezrozumiały jest zatem argument skargi, że skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także wstrzymanie "już przyznanej płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Podkreślić należy, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z przywołanego wyroku NSA. Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowane wyłącznie na etapie postępowania "tylko w I instancji, w normalnym toku administracyjnym (...), co nie wydaje się być ani logiczne, ani tym bardziej racjonalne". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiąże się ze statusem grupy. Przyznaniem płatności zaś jest to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123 regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Niezasadny jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Nie jest także zrozumiałe dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest postępowaniem osobnym. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.