I OSK 2276/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021r., sygn. akt I SA/Wa 1685/20, oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. 1.827 m2, nr [...] o pow. 1.920 m2 i nr [...] o pow. 4.708 m 2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz działki: nr [...] o pow. 960 m2, nr [...] o pow. 308 m2, nr [...] o pow. 2.480 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła P. S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 146 – dalej zwana u.PKP) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia oraz II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.) polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, 2) z daleko posuniętej ostrożności procesowej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 - 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 - 2 u. PKP., pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 34 u.PKP. podkreślić należy, że przepis ten w ust. 1 przyjmuje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Minister Rozwoju odmawiając w zaskarżonej decyzji stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego wskazał, że grunt objęty wnioskiem w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa - zatem nie została spełniona przesłanka z art. 34 u.PKP do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Sąd I instancji, podzielając zapatrywania organu powołał się na znajdującą się w aktach sprawy ostateczną decyzję Wojewody [...] stwierdzającą na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, słusznie zatem organy orzekające w sprawie oceniły stan faktyczny i uznały, że skoro nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 34 ustawy to brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku P. S.A., niezależnie od ewentualnego spełnienia pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie. W świetle powołanego unormowania art. 34 u.PKP trafna jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. A zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość objęta wnioskiem w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz gminy. Taki stan potwierdzają wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek, gdzie w dziale II ujawniona jest jako właściciel Gmina [...]. Podstawę tych wpisów stanowiła decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności tych nieruchomości, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. przedmiotowe działki stanowiły własność Gminy [...], nie stanowiły zaś własności Skarbu Państwa. A skoro tak, to zasadne było wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 przez P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Bowiem, P. S.A. nie spełniało łącznie wszystkich warunków określonych w art. 34 ustawy, a taki wymóg ten przepis zakreśla. Stąd rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o normę wynikową z art. 151 p.p.s.a było w pełni usprawiedliwone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, iż organ nie naruszył procedury administracyjnej, art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., trafnie odnosząc zakres prowadzonego postępowania do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Przy czym podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie sprecyzowała w czym konkretnie upatrywała wadliwości działania organu, dlatego nie ma możliwości szerszego odniesienia się do tego zarzutu. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut sformułowany jako: "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. PKP, pomimo że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej". Zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż kwestionuje dwie wzajemnie wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia, przy czym Sąd I instancji orzekał w oparciu o jedną z nich i nie uchybił jej. Ponadto, skarżący kasacyjnie tak formułując ten zarzut nie uwzględnia granic orzekania sądu. WSA nie mógł bowiem uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skargą objęto decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wydaną w oparciu o przepis art. 34 ustawy i tylko ta sprawa mogła być przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Sąd ten nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej, czy też badać ewentualnego zaniechania organu w innej sprawie przez to, że nie wszczął "postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. PKP". Każda sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym składa się z elementów przedmiotowych i podmiotowych. Aby można było mówić o tej samej sprawie, nie wystarczy tożsamość adresata praw i obowiązków, ale musi wystąpić tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. P. S.A. inicjując postępowanie w tej sprawie, żądała stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 34 u.PKP. W tym przedmiocie zapadła decyzja poddana kontroli Sądu I instancji. Nie można więc skutecznie zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w tej sprawie, że nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 61 § 1 i 2 k.p.a. przez to, że nie wszczął z urzędu postępowania w innej sprawie, w oparciu o inną podstawę prawną, niż ta, w której orzekał. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.