III SA/Łd 428/22

SENTENCJA Dnia 27 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 roku sprawy ze skargi D. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów Uniwersytetu Łódzkiego z dnia 30 marca 2022 roku w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora na rok akademicki 2021/2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów Uniwersytetu Łódzkiego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 30 marca 2022 r. Odwoławcza Komisja Stypendialno-Socjalna Studentów UŁ, na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2-4, art. 9, art. 93, art. 95 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 ze zm.) w zw. z art. 104, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz § 6 ust. 4 i 5, § 26–30 Regulaminu świadczeń stypendialnych dla studentów i doktorantów Uniwersytetu Łódzkiego, wprowadzonego Zarządzeniem Rektora UŁ nr 200 z 14 września 2021 r. ze zm. (dalej: Regulamin), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Uczelnianej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 3 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania D. S. stypendium rektora na rok akademicki 2021/22. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 29 ust. 1–3 Regulaminu, stypendium rektora przyznawane jest 10% najlepszych studentów każdego kierunku studiów prowadzonego na UŁ, liczba studentów określana jest na podstawie uzyskanych od kierowników dziekanatów danych na temat osób posiadających status studenta na dzień 31 marca roku akademickiego poprzedzającego rok akademicki, na który został złożony wniosek o stypendium rektora. W związku z § 29 ust. 4, 9, 10 Regulaminu, Rektor UŁ załącznikiem nr 23 wprowadzonym zarządzeniem nr 24 Rektora UŁ z dnia 15 listopada 2021 r. dokonuje podziału procentowego puli przeznaczonej na stypendia rektora, stypendium przyznawane jest w skali trzystopniowej, wysokość stypendium i jego zróżnicowanie dla poszczególnych stopni Rektor ustala w porozumieniu z URSS. Organ odwoławczy, po wniesieniu odwołania przez studenta, ponownie rozpatrzył sprawę o przyznanie stypendium rektora w roku akademickim 2021/2022. Wyjaśnił, że wniosek o przyznanie świadczenia student złożył 19 października 2021 r. Uzyskana łączna punktacja za średnią ocen pomnożoną przez 10 oraz dodatkowe osiągnięcia wyniosła 47,5 pkt. Wyliczona punktacja kwalifikowała studenta do przyznania stypendium rektora na rok akademicki 2021/22, ponieważ na kierunku Finanse I Rachunkowość ostatnia osoba, która uzyskała stypendium miała 45,46 pkt. Student na komisji 3 grudnia 2021 r. otrzymał decyzję negatywną z uwagi na art. 93 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 18 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że świadczenia socjalne przysługują na studiach pierwszego stopnia, drugiego stopnia i uzupełniających lub jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Okresy, w których wnioskodawca studiował wpisał je we wniosku o stypendium rektora. Łączny czas studiowania wpisany przez wnioskodawcę we wniosku to 73 miesiące. Organ odwoławczy ponownie przeliczył okresy, w jakich wnioskodawca studiował, tj.: 1.10.2004-14.03.2008 r. Politechnika Szczecińska; 1.10.2008-24.03.2009 r. Uniwersytet Szczeciński; 1.10.2010-6.10.2011 r. Politechnika Łódzka; 1.10.2020-obecnie Uniwersytet Łódzki (2004 r. - 3 miesiące; 2005 r. -12 miesięcy; 2006 r. - 12 miesięcy; 2007 r. - 12 miesięcy; 2008 r. - 12 miesięcy; 2009 r. - 3 miesiące; 2010 r. - 3 miesiące; 2011 r. - 10 miesięcy; 2020 r. - 3 miesiące; 2021 r. - 10 miesięcy). Łączny okres studiowania wyniósł 80 miesięcy. Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie organy nie analizują okresów pobierania przez studenta świadczeń stypendialnych w okresie studiowania. Komisja jednoznacznie interpretuje art. 93 ust. 4 pkt 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wskazując, że okres studiowania jest tożsamy z możliwością pobierania w tym okresie świadczeń stypendialnych. Jednocześnie Komisja przy ponownej weryfikacji lat studiowania miała również na uwadze zmiany wprowadzone ustawą z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw. Ustawa zmieniająca zmieniła brzmienie art. 93 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w ten sposób, że doprecyzowuje okres pobierania stypendium: łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta. Komisja wyliczyła u wnioskodawcy semestry, z których wynika, że studiował on 12 semestrów, tj.: 2004/2005 (semestr zimowy i letni) - 2 semestry; 2005/2006 (semestr zimowy i letni) - 2 semestry; 2006/2007 (semestr zimowy i letni) - 2 semestry; 2007/2008 (semestr i zimowy) - 1 semestr; 2008/2009 (semestr zimowy) - 1 semestr; 2010/2011 (semestr zimowy i letni) - 2 semestry; 2020/2021 (semestr zimowy i letni) - 2 semestry. Łączny okres studiowania z wyliczeniem semestrów wyniósł 12 semestrów. W skardze do Sądu student podniósł, m.in. że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w momencie złożenia wniosku o stypendium rektora dla najlepszych studentów, na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, pojęcie "przysługiwania świadczenia" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przysługiwania statusu studenta". Sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego stypendium. Aby świadczenie przysługiwało, ubiegający się musi spełnić co najmniej 3 warunki: posiadać status studenta, wyrazić wolę i spełnić dodatkowe warunki przypisane do konkretnego rodzaju stypendium. Z art. 93 ust. 2 ww. ustawy wynika, że świadczenia przysługują nie dłużej niż przez okres sześciu lat, a nie w okresie 6 lat od rozpoczęcia studiów. Dlatego sposób obliczania 6-letniego okresu, w którym student może pobierać stypendium powinien być odniesiony do okresu, kiedy studentowi świadczenie rzeczywiście przysługiwało, tj. gdy student stypendium pobierał lub spełniał przesłanki do pobierania danego stypendium. Ponadto, ustawodawca nie posłużył się pojęciem roku akademickiego tylko roku kalendarzowego. Stypendia są przyznawane na semestr albo na rok akademicki i wypłacane co miesiąc przez 9 miesięcy w roku, więc student nie ma prawa do otrzymania żadnych świadczeń przez jedną czwartą roku. W konsekwencji nie można uznać, że prawo do świadczeń przysługuje mu przez cały rok kalendarzowy. Dlatego wliczenie jednej czwartej roku do 6-letniego okresu studiowania jest nielogiczne. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie wliczył do 6-letniego okresu cały okres studiowania nie rozważając, czy świadczenie faktycznie przysługiwało. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". A zatem, to pobieranie nie może trwać dłużej niż przez 6 lat. Skarżący stwierdził, że nigdy nie pobierał żadnych świadczeń stypendialnych. Ponadto, zmiany do ustawy weszły w życie 18 grudnia 2021 r., czyli zarówno po zakończeniu roku akademickiego, za który stypendium było przyznawane, jak i po dacie złożenia wniosku. Art. 16 ustawy zmienianej stanowi, że do przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w pierwszym semestrze roku akademickiego 2021/2022 stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący wskazał również, że organ odwoławczy w decyzji powołał się także na zmiany wprowadzone w 2022 r. Pomiędzy datą złożenia wniosku a datą doręczenia ostatecznej decyzji minęło prawie 7 miesięcy. Czy gdyby cała procedura trwała jeszcze dłużej, to za każdym razem decyzja Komisji byłaby dostosowywana do kolejnych zmian w ustawie, nie zważając na to, że wniosek został złożony 19 października 2021 r. i dotyczy osiągnięć uzyskanych wyłącznie w roku akademickim 2020/2021. Co więcej, § 12 pkt 1 Regulaminu świadczeń stypendialnych dla studentów i doktorantów Uniwersytetu Łódzkiego stanowi, że komisje, o których mowa w § 2 ust. 3-8, zobowiązane są do bieżącego rozpatrywania wpływających wniosków. W konkluzji skargi, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika organu, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli, decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 30 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Uczelnianej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 3 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu stypendium rektora na rok akademicki 2021/22. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, sąd doszedł do przekonania, że decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 30 marca 2022 r. jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 574 ze zm.; dalej: "p.s.w.n." lub "ustawa"). W przepisie art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wymieniono m.in. formę pomocy w postaci stypendium rektora, którego to świadczenia dotyczyła odmowna decyzja organów Uczelni. Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Na wniosek samorządu studenckiego świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, są przyznawane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną. Większość członków komisji stanowią studenci. Decyzję podpisuje przewodniczący komisji albo upoważniony przez niego wiceprzewodniczący komisji. Przepis art. 86 ust. 2 ustawy wyraźnie stanowi zatem, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym, do podejmowanych decyzji w przedmiocie przyznania stypendium organy uczelni są obowiązane do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej. Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie jest ocena, czy w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyznanie stypendium rektora nie naruszono zasad działania Komisji. W myśl § 11 pkt 5 Regulaminu świadczeń stypendialnych dla studentów i doktorantów Uniwersytetu Łódzkiego: członek WKSS, UKSS-S, UKSS-D oraz OKSS-S i OKSS-D podlega wyłączeniu z udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołana regulacja dotyczy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24 k.p.a.) lub organu od załatwienia danej sprawy (art. 25 k.p.a.). Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwustronnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak: NSA w uchwale z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Dlatego też, rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega członek organu kolegialnego, jakim niewątpliwie jest Komisja Stypendialna (art. 27 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie analiza akt prowadzi do stwierdzenia, że jeden z członków składu Uczelnianej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ, tj. J. B. brała udział w składzie Odwoławczej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ, rozstrzygając w kwestii wniesionego odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W wydaniu decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 30 marca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Uczelnianej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 3 grudnia 2021 r., brali udział: J. P., K. M., M. B., A. O. oraz J. B. (pracownik [...]). Z kolei, w wydaniu ww. decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialno-Socjalnej Studentów UŁ z 3 grudnia 2021 r. brali udział: A. D., K. F., C. D., K. B. oraz J. B. (pracownik [...]). Mając na uwadze zasady wykładni celowościowej wskazanych powyżej regulacji prawnych, wskazać należy, że wszyscy członkowie komisji stypendialnej (zarówno pracownicy uczelni, jak i studenci) jako organu kolegialnego, któremu przekazana została kompetencja do sprawowania administracji publicznej (uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium), czyli rozpoznawania indywidualnych spraw administracyjnych i wydawania decyzji, podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sytuacji złożenia przez studenta odwołania od decyzji wydanej przez Uczelnianą Komisję Stypendialno Socjalną Studentów UŁ, ma bowiem zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz § 11 pkt 5 Regulaminu. Niedopuszczalne więc było w niniejszej sprawie rozpoznanie odwołania skarżącego przez osobę biorącą już udział w wydaniu decyzji, której to odwołanie dotyczyło. Wobec treści art. 86 ust. 3 p.s.w.n. oraz wynikającej z niej kompetencji do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez odpowiednią komisję stypendialną, obowiązkiem rektora uczelni działającego, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego, jest zapewnienie takiego zorganizowania trybu pracy organów kolegialnych (także ukształtowania struktury ilościowej i osobowej), aby istniała możliwość w szczególności wyeliminowania sytuacji, kiedy ta sama osoba bierze udział w ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczyć należy, iż obowiązujące regulacje ustawowe nie wprowadzają żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby ukształtowanie składu i trybu pracy komisji stypendialnych w sposób gwarantujący rozpoznanie indywidualnych spraw administracyjnych studentów zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym w sposób zapewniający obiektywne rozpoznanie sprawy co do istoty w dwuinstancyjnym postępowaniu. Stwierdzone naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, między innymi jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie sądu musiało dotyczyć w pierwszej kolejności zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącego. Na obecnym etapie postępowania, uwzględniając konieczność ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ administracji publicznej, odnoszenie się przez sąd do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu dotyczące wyłączenia członka komisji od udziału w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł. eg