II SA/Gd 202/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 grudnia 2019 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 1, 3 i 4. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XIV/126/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Wniesiono przy tym o stwierdzenie nieważności przepisów § 14 ust. 1, 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Skarżący podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) zwanej dalej u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 14 ust 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe i egzotyczne, obowiązku trzymania zwierząt w pomieszczeniach zamkniętych lub ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed ich niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz; obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. W skardze wskazano, że za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowana do tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W związku z tym, unormowanie zawarte w § 14 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały stanowiące, że rada gminy wprowadza obowiązek trzymania zwierząt domowych i egzotycznych w pomieszczeniach zamkniętych lub na nieruchomościach zabezpieczonych przed niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz stanowi określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe i egzotyczne w sposób zbyt daleko idący, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc w tym zakresie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Również poza granice delegacji ustawowej, zdaniem skarżącego, wykroczyła Rada Gminy zobowiązując właścicieli psów w § 14 ust. 4 załącznika do uchwały do wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nakładając na adresatów norm zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie skarżącego, generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Wskazano, że w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczono, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i stwierdzono, że zaskarżone przepisy wypełniają normę kompetencyjną upoważniającą Radę Gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzone w nich zakazy i ograniczenia odnoszą się wprost do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz zmierzają do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. § 14 ust. 1 nakłada na właścicieli zwierząt domowych ogólny obowiązek dozoru nad zwierzętami w miejscach publicznych (innych niż zamknięte pomieszczenia lub tereny ogrodzone). Podobne znaczenie normatywne przypisać należy § 14 ust. 3, który nakłada na właścicieli określonych w nim zwierząt powinności związane w zabezpieczeniem przed ich swobodnym przedostawaniem się poza miejsca, w których są utrzymywane, tj. do miejsc publicznych, gdzie ze swojej istoty mogą powodować zagrożenie lub uciążliwość. Tak ogólnie zdefiniowane powinności nie naruszają zasady proporcjonalności i adekwatności, służą ochronie usprawiedliwionych interesów i potrzeb osób czujących lęk, obawę przed zwierzętami, zachowując tym samym zasadę proporcjonalności. Odnośnie zarzutu dot. § 14 ust. 4 wskazano, że Rada Gminy przy jego redakcji zastosowała się do zaleceń wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 175/19, rezygnując z bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów w miejscach publicznych w kagańcu i ograniczając ten wymóg jedynie do ras psów niebezpiecznych zachowując tym samym zasadę proporcjonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Prokuratora jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego. W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 zd. 2 u.s.g. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy nr XIV/126/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Podkreślić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że Prokurator zaskarżył § 14 ust. 1, 3 i 4 załącznika do uchwały. Zgodnie z zaskarżonymi przepisami właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego (ust. 1). Ponadto, utrzymujący gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia (ust. 3). Natomiast na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu (ust. 4). Przytoczone przepisy odnoszą się do sposobu utrzymywania zwierząt. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji powinno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W ocenie sądu, prawidłowe jest stanowisko Prokuratora, że zaskarżone postanowienia wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W pierwszej kolejności podnieść należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczy dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami. Ze wskazanego przepisu wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych). Z tego względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Przechodząc do zaskarżonych przepisów zauważyć należy, że ust. 1 § 14 regulaminu stanowi ogólną regulację nakazującą sprawowanie właściwej opieki nad zwierzętami. Zaskarżony przepis jest nieprecyzyjny, ponieważ nakłada obowiązek sprawowania "właściwej" opieki jednocześnie doprecyzowując, że oznacza to "w szczególności nie pozostawianie [zwierząt] bez dozoru". Rada posłużyła się pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że ustanowiony w ocenianym przepisie obowiązek może być różnie interpretowany, gdyż nie nakłada na właścicieli jasnych i konkretnych obowiązków. Natomiast brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania, co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu, świadczy to o istotnej wadliwości zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego zarazem, Rada przekroczyła zasady prawidłowego sporządzania aktów prawa miejscowego, wkraczając w materię uregulowaną częściowo innym aktem normatywnym rangi ustawowej, ponieważ kwestia dozoru nad zwierzętami została unormowana m.in. w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.), zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (§ 1) oraz kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka (§ 2), podlega karze. W kontekście zaskarżonego ust. 3 § 14 regulaminu, po pierwsze ponownie przypomnieć trzeba, że treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Lokalny prawodawca zaś wprowadził nakaz adresowany do osób utrzymujących zwierzęta w lokalach mieszkalnych lub użytkowych. Po drugie, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.o.z. przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Natomiast wskazane w zaskarżonym przepisie zwierzęta, tj. gady, ptaki i owady, nie są zwierzętami domowymi w rozumieniu wskazanego przepisu u.o.z. Jak zauważył WSA w Kielcach, regulamin czystości powinien dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś gadów, płazów czy ptaków utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji czy osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywające z człowiekiem (wyrok z 26 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 144/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, brak jest podstaw prawnych do określenia w zaskarżonym przepisie obowiązków dotyczących wymienionych zwierząt, gdyż przekracza to upoważnienie rady gminy, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W odniesieniu do zaskarżonego ust. 4 § 14 regulaminu podkreślić należy, że wszelkie zwierzęta, jako istoty żyjące, należy traktować z należną odpowiedzialnością i szacunkiem (zob. art. 1 ust. 1 u.o.z.). Jakkolwiek z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika kompetencja, by rada gminy określiła obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to przekroczeniem wskazanego upoważnienia jest nakazywanie wyprowadzania wszelkich psów na smyczy bez wyjątków. Przepis ten nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, będąc bardziej rygorystyczny niż unormowanie wynikające z art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Co więcej, z przytoczonego art. 1 ust. 1 zd. 2 u.o.z. wynika, że człowiek jest winien zwierzęciu poszanowanie, ochronę i opiekę. W tym kontekście nie uwzględnianie indywidualnych potrzeb zwierzęcia należy ocenić jako niehumanitarne i sprzeczne z przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 183/20, wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20, CBOSA). Nakaz wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy nie powinien zatem mieć charakteru absolutnego i winien być powiązany z okolicznościami uzasadniającymi zwolnienie od niego, wynikającymi z indywidualnych cech zwierzęcia, takich np. jak jego choroba, uniemożliwiająca prowadzenie na smyczy. Wobec powyższego, podzielając zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 14 ust. 1, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącego i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.