II SA/Gl 742/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 21 marca 2022 r. nr PR.5206.1.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 7 września 1995 r., [...] , Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (Dyrektor OUG) działając na wniosek P. w Warszawie — S. w S. (aktualnie: P. SA w Warszawie Oddział w S.), wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie górniczych obiektów budowlanych Kopalni Gazu Ziemnego [...]. (dalej: KGZ [...]), a to: wyposażenia przyodwiertowego istniejących odwiertów eksploatacyjnych o nazwie [...]- 2, -5, -6, -7, -8, -9, -10, -11, -14, -21 z pasami komunikacyjnymi na awaryjny dojazd; gazociągów kopalnianych Dn 50 łączących poszczególne odwierty z ośrodkiem zbioru gazu; sieci rurociągów metanolu Dn 15 rozprowadzających metanol z ośrodka zbioru gazu do poszczególnych odwiertów; gazociągu ekspedycyjnego Dn 200 na odcinku od ośrodka zbioru gazu do odwiertu[...]. Decyzją z dnia 27 maja 2020 r. nr [...] Dyrektor OUG stwierdził wygaśnięcie od dnia 23 lipca 2018 r., decyzji wydanej przez Dyrektora OUG z dnia 7 września 1995 r.,[...] – udzielającej pozwolenia na budowę górniczych obiektów budowlanych Kopalni Gazu Ziemnego [...]. Z. P. (skarżący) otrzymał kopię decyzji Dyrektora OUG w K. z dnia 27 maja 2020 w trybie informacji publicznej. Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżący wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że jest "właścicielem gruntów powierzchni złoża "[...]" koncesji nr [...] ROG nieruchomości nr[...],[...]obręb [...] w R. poprzednio oznaczonej w pozwoleniu budowlanym KGZ "[...]" jako nr [...] obręb [...]". Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (Prezes WUG) wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania. W piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. skarżący wyjaśnił, iż jego pismo z dnia 10 stycznia 2022 r. stanowi odwołanie od decyzji Dyrektora OUG, stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. nr PR.5206.1.2022/ ŁI Prezes WUG stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora OUG z dnia 27 maja 2020 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Po przenalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie, Prezes WUG doszedł do wniosku, iż odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ nie pochodzi ono od strony postępowania. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2019 r. , poz. 1186 z późn. zm. – dalej"P.b."). stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozpatrywana sprawa dotyczy jednak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a nie jego udzielenia. Stosownie do art. 37 ust. 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Na tle regulacji art. 37 P.b. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach — postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę — są diametralnie różne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 844/18, lex nr 2814543). W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na to, że stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, organ każdorazowo musi rozważyć, czy w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma on materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 74/19, lex nr 2677343). Prezes WUG wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z informacjami uzyskanymi od Dyrektora OUG, skarżący był wymieniony w "Zestawieniu właścicieli działek dla budowy KG.Z. [...] " w powiązaniu z działką nr [...] obręb [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...] R.). Zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 września 1995 r. przez działkę nr[...]miał przebiegać gazociąg kopalniany i rurociąg metanolu z/do odwiertu [...] do/z Centralnego Ośrodka Zbioru Gazu przy ul. [...] w R. Jednak na działce nr[...] nie rozpoczęto i nie zrealizowano w całości ani w części projektowanych odcinków gazociągu kopalnianego i metanolociągu. Inwestor zrezygnował z tej części inwestycji z uwagi na przeszkody w uzyskaniu tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto stwierdził, że skarżący w swych pismach kierowanych do Prezesa WUG nie wyjaśnił, na czym miałby polegać jego interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora OUG z dnia 7 września 1995 r. W szczególności, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wyprowadzić jego interes prawny w tym postępowaniu. W konsekwencji uznał, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora OUG K. z dnia 7 września 1995 r. i słusznie organ nadzoru górniczego I instancji nie uznał go za stronę w tej sprawie. Toteż należało na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skarżący od powyższego postanowienia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wykazując swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego; art. 10 k.p.a., art.107 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 28 k.p.a i art. 28 P.b. – poprzez naruszenie istotnej zasady udziału strony w postępowaniu oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i odgórne założenie o braku "cech strony". Wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora OUG z dnia 27 maja 2020 r. i postanowienia Prezesa WUG z dnia 21 marca 2022 r. oraz zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego pn. "Budowa Kopalni Gazu Ziemnego". Opisał naruszenia akcentując, że w przypadku niezgodności z przepisami prawa organ obowiązany jest nakazać zaniechania dalszych robót. W ocenie skarżącego Prezes WUG nie rozpatrzył wszechstronnie wniesionego odwołania oraz dołączonych do niego dokumentów. Wyjaśnił, że jego działka sąsiaduje z gruntami przedsiębiorstwa górniczego, a objęta księgą wieczystą nieruchomość położona jest w granicach "działki budowlanej" Kopalni [...] . Przytoczył brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b stwierdzając, że jego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania Kopalni[...] . Zdaniem skarżącego przysługuje mu w niniejszym postępowaniu prawo strony, co potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo uznał za niezasadne powoływanie się przez skarżącego na okoliczność położenia jego nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż art. 28 ust. 2 P.b. ma zastosowane w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego i niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego .j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- dalej "p.p.s.a"). wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora OUG z dnia 27 maja 2020 r., którą stwierdzono wygaśnięcie od dnia 23 lipca 2018 r., decyzji wydanej przez Dyrektora OUG z dnia 7 września 1995 r.,[...] – udzielającej pozwolenia na budowę górniczych obiektów budowlanych Kopalni Gazu Ziemnego [...]. Sąd będzie zatem oceniał rozstrzygnięcie organu odwoławczego tylko we wskazanym zakresie. Prawną podstawą możliwości złożenia odwołania od decyzji administracyjnej jest art. 127 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, których wystąpienie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przesłanką podmiotową, wyznaczoną w art. 127 § 1 k.p.a. jest zaś wniesienie odwołania przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 964/20). W niniejszej sprawie skarżący Z. P. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją OUG z dnia 27 maja 2020 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji mogła pojawić się wątpliwość, czy krąg stron w tym postępowaniu winien być określany na podstawie przepisu art. 28 k.p.a., czy też na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. Decyzja Dyrektora OUG z dnia 27 maja 2020 r. została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 P.b., który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 844/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., A. Gliniecki (red.), "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. III, opubl. WK 2016), przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej, zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca. Przedmiot sprawy dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot (jego nieruchomość) znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach - w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - są przy tym diametralnie różne. O ile w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny sąsiadów sprowadza się do ochrony przysługujących im praw rzeczowych do nieruchomości, o tyle w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia interes prawny ma wyłącznie inwestor, a polega on na dążeniu do zachowania w obrocie prawnym przysługującego mu pozwolenia. Stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być zatem tylko inwestor. Celem, a zarazem istotą tego postępowania jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których Prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przymiotu strony przysługującego skarżącemu w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę górniczych obiektów budowlanych Kopalni Gazu Ziemnego[...] , jest prawidłowe. Podstawy istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego wywodzonych z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, oceniany jest w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie przymiot strony jest analizowany odrębnie, przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 2 P.b. Natomiast celem, a zarazem istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 P.b. jest, jak podniesiono, eliminowanie w określonych w tym ostatnim przepisie warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym. Stąd też podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, prawa materialnego oraz naruszenia konstytucyjnej zasady równości w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.