VII SA/Wa 668/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi M. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i W. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE UZASADNIENIA Starosta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., udzielił T. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. G., gm. L. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie M. i W. P., właściciele sąsiedniej działki nr [...], którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zarzucili, iż przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi własność odwołujących się. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i W. P., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu, kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest własność obiektu objętego pozwoleniem na rozbiórkę, a wyjaśnienie tej kwestii będzie możliwe przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 12 września 2007 r. T. L. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku zarzucono, iż organ rozpatrzył odwołanie M. i W. P. pomimo, iż decyzja organu pierwszej instancji nie była im doręczona. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości, na której znajduje się sporny budynek. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku T. L., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł, zgodnie z art. 136 k.p.a., samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie własności budynku przeznaczonego do rozbiórki, a zatem nie był on uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ nadzorczy stwierdził, iż kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyli M. i W. P. We wniosku podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucono, iż wnioskodawcy nie mieli możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zostali zawiadomieni o jego wszczęciu przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. i W. P., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ponownie stwierdził, iż Wojewoda [...] mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. w celu ustalenia kwestii własności budynku przeznaczonego do rozbiórki, a więc nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zawiera jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. i W. P., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., gdyż ich zdaniem nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazali, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy będą mogli wykazać prawo własności przysługujące im do przedmiotowego budynku gospodarczego. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie kluczowa jest okoliczność, iż nie zostali uznani przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, a przez to nie mogli bronić swoich praw i z tego względu nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przed organem drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] udzielającą T. L. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. G., gm. L. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kwestionowana przez skarżących decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Jedną z przesłanek zastosowania trybu nieważnościowego, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jest to naruszenie przepisu prawnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie normy prawnej, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/2002). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie ww. przepisu prawnego tym różni się od typowej decyzji kasacyjnej, że dopuszczalność jej zastosowania przez organ odwoławczy jest uwarunkowana wystąpieniem przesłanki w postaci określonego zakresu czynności postępowania wyjaśniającego, wskazanego w art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że można wprawdzie mieć zastrzeżenia co do zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie ma przeprowadzić organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w kontekście uregulowań zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż postępowanie to sprowadza się wyłącznie do ustalenia kwestii własności budynku przeznaczonego do rozbiórki. W sytuacji zaś, gdy postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający, organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., uprawniający go do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie można jednak stwierdzić bezsprzecznie, że w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Z tego względu należy ocenić, iż nie naruszono ww. przepisu prawa w stopniu rażącym. O ile zatem z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego, jakie ma przeprowadzić organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, będącego w istocie postępowaniem uzupełniającym, kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nieważnościowym decyzja nie w pełni odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., o tyle jednak nie można przyjąć, aby decyzja ta naruszała prawo w sposób rażący, a więc w stopniu umożliwiającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pragnie zauważyć, że organ nadzorczy może zastosować ww. przepis prawny wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdy wada kontrolowanej decyzji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a więc gdy decyzja narusza prawo w sposób rażący. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, zaś pochopne zastosowanie przez organ nadzorczy art. 156 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 210 ww. ustawy.