II OSK 3026/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 stycznia 2018 r. sygn., IV SA/Wa 2020/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (Prezes KZGW, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest twierdzenie skarżącego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie, w jakim organ uchylił pkt II.4 decyzji organu I instancji i orzekł co do istoty o zakazie prowadzenia wydobycia kruszywa w okresie od 15 kwietnia do 30 maja z uwagi na okres tarła ryb oraz inkubacji ikry, zostało oparte na dowolnej ocenie organu. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu, który udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rzeki W. z tak określonym warunkiem realizacji przedsięwzięcia, nie wynika z dowolnego działania organu, a z uwzględnienia zarówno zasady legalizmu, jak też racjonalnego wyważenia interesu strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.) oraz zasady prewencji i zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko (art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Według Sądu I instancji, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się, przychylając się częściowo do stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w odwołaniu, a jednocześnie utrzymując wymóg dotyczący zakazu prowadzenia działalności w skróconym okresie (od 15 kwietnia do 30 maja). Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ przedstawił racjonalną argumentację, którą kierował się, ustalając przedmiotowy zakaz. W ocenie Sądu I instancji, informacja pochodząca od Związku [...] nie jest sprzeczna z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów. Oparta jest na doświadczeniach podmiotu, z którego działalnością związana jest obserwacja zjawisk dotyczących ryb, w tym możliwych dla nich zagrożeń. Organ dokonał analizy przydatności przedstawionych informacji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i uwzględnił tylko te informacje, które rzeczywiście miały znaczenie w sprawie. W skardze kasacyjnej A. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. Przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, co oznacza, że zaskarżona decyzja, w związku z brakiem powołania biegłego, została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. 2. Przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostrzeżenie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów i brak dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji zupełnie pominął okoliczność, że organ II instancji częściowo uwzględnił odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...], zmieniając punkt II.4 decyzji organu I instancji i skracając zakaz prowadzenia wydobycia kruszywa w okresie od 15 kwietnia do 30 maja z uwagi na okres tarła ryb oraz inkubacji ikry. Zarówno decyzja organu I, jak i II instancji, określające różne okresy ochronne, zostały wydane w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego w tym zakresie. Lektura decyzji organów nie pozwala na stwierdzenie, jakimi przesłankami organy te się kierowały, i na podstawie jakiego materiału dowodowego dokonały ustalenia stanu faktycznego. W szczególności nie została wykonana żadna ekspertyza specjalistyczna, z której miałoby wynikać, czy, a jeśli tak, to w jakim okresie, dochodzi do tarła ryb i inkubacji ikry na odcinku koryta rzeki W., którego dotyczy decyzja. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przesłanki uzasadniające powołanie biegłego zostały spełnione, skoro organ II instancji poddaje w wątpliwość stanowisko Polskiego Związku [...], modyfikując je w sposób istotny, nie odwołując się jednak do żadnych kryteriów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takiego, a nie innego okresu ochronnego. Okres ten powinien zostać ustalony przez osobę mającą wiadomości specjalne, a nie arbitralnie przez sam organ, według którego powinien to być okres od 15 kwietnia do 31 maja. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ma decydujące znaczenie dla okresu trwania ograniczenia uprawnienia przyznanego decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącemu kasacyjnie, nie doszło do naruszenia wskazanych w tym punkcie przepisów postępowania przez niedostrzeżenie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie koniecznych dowodów i brak dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale takie, które charakteryzuje się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez Sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać na okoliczności potwierdzające jego tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane arbitralnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że lektura decyzji organów obu instancji nie pozwala na stwierdzenie, jakimi przesłankami te organy się kierowały, i na podstawie jakiego materiału dowodowego dokonały własnych ustaleń. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 5 uzasadnienia wyjaśnił, że stanowisko organu, który udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rzeki W. z tak określonym warunkiem realizacji przedsięwzięcia, nie wynika z dowolnego działania organu, a z uwzględnienia zasady zarówno legalizmu, jak też racjonalnego wyważenia interesu strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.) oraz zasady prewencji i zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko (art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: z 2017 r. poz. 519 ze zm.). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakimi przesłankami kierował się, przychylając się częściowo do stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w odwołaniu, a jednocześnie utrzymując wymóg dotyczący zakazu prowadzenia działalności w skróconym okresie (od 15 kwietnia do 30 maja). Organ przedstawił zatem racjonalną argumentację, którą kierował się, ustalając przedmiotowy zakaz. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że skarżący upatruje dowolności działania organu w tym, że oceny przesłanek do wprowadzenia zakazu organ nie oparł na specjalistycznej ekspertyzie, która dowodziłaby potrzeby wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia ze względu na udokumentowanie zjawiska tarła ryb oraz inkubacji ikry na tym konkretnym odcinku rzeki W. Organ nie uznał za potrzebne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność występowania zjawiska tarła ryb, poprzestając na ocenie, że wystarczająca w tym zakresie była informacja pochodząca od Związku [...] w K. Sąd I instancji prawidłowo, powołując się na art. 75 k.p.a. wskazał, że dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ma rację Sąd I instancji, że informacja pochodząca od Związku [...] z pewnością nie jest sprzeczna z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów. Oparta jest na doświadczeniach podmiotu, z którego działalnością związana jest obserwacja zjawisk dotyczących ryb, w tym możliwych dla nich zagrożeń. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ dokonał analizy przydatności przedstawionych informacji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i uwzględnił tylko te, które rzeczywiście miały znaczenie w sprawie. Wykorzystał zatem informację, że na większości polskich akwenów tarło szczupaka, bolenia, jazgarza i okonia odbywa się na przełomie kwietnia i maja, natomiast płoci, sandacza i leszcza w maju. Informacja ta dotyczyła konkretnych gatunków ryb i była, w ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wprowadzanego dla wnioskodawcy ograniczenia z uwzględnieniem zarówno zasady przezorności przy umożliwieniu podejmowania działań mogących negatywnie wpływać na środowisko, jak też prawidłowego wyważenia interesu strony i interesu społecznego. W piśmie Polskiego Związku [...] w K. z [...] września 2016 r., znak: [...], wyjaśniono, że podczas rejestracji amatorskich połowów ryb, prowadzonej w 2014 r., wykazano między innymi następujące gatunki: węgorz, szczupak, płoć, wzdręga, jelec, kleń, jaź, boleń, lin, świnka, brzana, leszcz, karaś, sum, sandacz, okoń. W piśmie tym Polski Związek [...], uzasadnił swoje stanowisko w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór materiału żwirowego z koryta rzeki W. na odcinku km 1+550–1+1800 w miejscowości B. przez A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo [...], wskazując m.in. od jakich warunków zależy okres tarła ryb, jakie są objawy okresu tarła ryb oraz dlaczego przełom kwietnia i maja na większości akwenów zamyka czas rozrodu m.in. szczupaka, bolenia, jazgarza oraz okonia. W piśmie tym stwierdzono również, że na przedmiotowym odcinku rzeki odbywało się tarło ryb oraz odcinek ten był wykorzystywany przez ryby do wędrówek tarłowych. Stanowisko Polskiego Związku [...] w K. w zakresie zaniechania prowadzenia prac wydobywczych w okresie tarła ryb, tj. od 1 marca do 31 maja każdego roku oparte jest na wiedzy specjalnej, wynikającej z obserwacji życia ryb w rzekach, ich odłowów oraz wprowadzania do obwodu rybackiego wymienionych w tym piśmie gatunków ryb. Prezes KZGW dokonał własnej oceny stanowiska Polskiego Związku [...] i na podstawie tej oceny zmienił pkt II. 4 decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016 r. Należy zatem stwierdzić, że wprowadzenie zakazu wydobycia kruszywa w okresie od 15 kwietnia do 30 maja nie było wynikiem dowolnego pominięcia słusznego interesu strony postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.