I SA/Wa 1584/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. wniosku Z. z o.o. z siedzibą w W. i Z. sp. j. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu. UZASADNIENIE W toku postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] wydane na podstawie art. 61a kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul [...] ozn. nr hip. [...] Z. w W. i Z. z siedzibą w W. wniosły o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania powołując się na treść art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. dalej ppsa ). Według art. 33 § 1 ppsa osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 33 § 2 cytowanej ustawy udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 33 cyt. ustawy odwołuje się zatem w obydwu ustępach do pojęcia "postępowania administracyjnego". Zgodnie z poglądami orzecznictwa, w świetle art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 ppsa statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OZ 301/09; postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09). Również w literaturze podnosi się, że pojęcie "postępowania administracyjnego" używane jest w pojęciu potocznym jak i w pojęciu prawnym, wskazuje się przy tym, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego.Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego Kodeksu postępowania administracyjnego ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postepowania administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19. W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko postanowieniu wydanemu na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art.61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Niezbędne było w tym zakresie rozróżnienie między czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ i strony w fazie wszczęcia postępowania a wszczęciem postępowania rozumianym jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej i aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu. Wnioskujący o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania oprócz twierdzenia, że winni być stroną postępowania z wniosku S. M. o wznowienia postępowania niezależnie od etapu jego rozpoznania, dodatkowo uzasadnili swój wniosek możliwością zastosowania przez sąd art. 145a §1 ppsa. Artykuł ten został dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. z 2015 r., poz. 658 ). Obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. i stanowi w § 1, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Krótki okres obowiązywania powoduje, że nie wykształciła się jeszcze praktyka orzecznicza co do sposobu jego stosowania. W doktrynie i literaturze wskazuje się jednak na jego wyjątkowość i możliwość ograniczonego stosowania. Zbigniew Kmieciak w artykule "Merytoryczne orzekanie przez sądy administracyjne w świetle konstytucyjnej zasady podziału władz." zamieszczonym w Przeglądzie Legislacyjnym Nr 2(92)/2015 zwraca uwagę,że uprawnienie sądu administracyjnego wyrażone w art. 145a § ppsa do orzekania merytorycznego ma charakter jedynie wtórny i subsydiarny i tylko w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyraził też pogląd, że kompetencja sądu administracyjnego do orzekania merytorycznego jest w projektowanym art. 145a p.p.s.a. zakreślona stosunkowo wąsko. Zatem samo istnienie tego przepisu i hipotetyczna możliwość jego zastosowania przez sąd, nie stanowią przesłanek do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników w postępowaniu dotyczącym postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Gdyby uznać za zasługującą na aprobatę w tym zakresie argumentację wnioskujących o dopuszczenie do udziału w sprawie, to całkowicie zostałby zignorowany cel wprowadzenia do porządku prawnego art. 61a kpa, który określono jako " odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowe wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej" ( Druk sejmowy Nr 2987 z 16 kwietnia 2010 r. Reasumując, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 33 § 2 ppsa dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym i nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w niniejszej sprawie działając na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami