II OSK 2296/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1417/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 października 2020 r., znak SKO.ZP/415/379/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1417/20, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 października 2020 r., znak SKO.ZP/415/379/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lipca 2020 r., nr AU-2/6730.2/395/2020, ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla powiększenia powierzchni mieszkalnej (z wykorzystaniem poddasza) oraz dobudowa zewnętrznej klatki schodowej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. Z. w K.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniami przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającymi na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy oraz na przeprowadzeniu jego dowolnej a nie swobodnej oceny, które to naruszenie przepisów postępowania skutkowało: - błędnymi i naruszającymi zasadę dobrego sąsiedztwa ustaleniami w zakresie warunków zabudowy (tj. ustaleniem zbyt wysokiej wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy); - błędnym pominięciu, przy ustalaniu warunków zabudowy, że nieuprawnione zwiększenie maksymalnej wysokości kalenicy budynku inwestora będzie skutkować zacienieniem budynku Skarżącej, a dobudowanie klatki schodowej od strony południowo-wschodniej budynku będzie skutkować naruszeniem wynikających z przepisów prawa norm w zakresie odległości ścian od granic nieruchomości; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji i organ II instancji nie przeprowadziły postępowania niezbędnego do należytego ustalenia kręgu stron postępowania, a przy ustaleniu stron postępowania pominięto mieszkańców budynku przy ul. Z. w K.; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i z art. 135 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącej na decyzję II instancji w sytuacji, gdy decyzja II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik postępowania; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez oddalenie skargi wskutek niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów – podczas gdy wyniki analizy nie stwarzały podstaw do wyznaczenia wysokości elewacji frontowej w oparciu o przepis szczególny jakim jest 7 ust. 4 rozporządzenia MI, a wysokość tę należało wyznaczyć na podstawie zasad podstawowych (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia MI); 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącej na decyzję II instancji w sytuacji, gdy decyzja II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniami przepisów prawa materialnego, uzasadniającymi ich uchylenie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie przepisu art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lipca 2020 r., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został już bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI należało uznać, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, Sąd I instancji trafnie ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w zakresie wyznaczenia wysokości elewacji frontowej budynku. § 7 ust. 4 rozporządzenia MI dopuszcza wyznaczenie dla nowej zabudowy innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od tej, która stanowi przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu I instancji, którą podziela skład orzekający, w analizie architektoniczno-urbanistycznej przedstawiono sposób kształtowania się wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym podając ich wysokości frontowe. Szczegółowa charakterystyka tychże parametrów w odniesieniu do budynków posadowionych na działkach sąsiednich uzasadniała odstąpienie od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na zasadzie określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Z kolei niezastosowanie rozwiązania przyjętego w § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym, jeżeli wysokość, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, wynikało z tego, że średnia wysokości budynków do okapu w obszarze analizowanym wynosi ok. 6 m, a średnia wysokość głównej kalenicy budynków w tym obszarze wynosi ok. 9,5 m, zaś sam nadbudowywany budynek ma okap na wysokości ok. 6,5 m i kalenicę na wysokości ok. 8,5 m, zaś obiekty wzniesione w bliskim sąsiedztwie, to jest na działkach dz. nr [...] i dz. nr [...], czynią uzasadnionym zwiększenie tych parametrów wysokościowych względem średniej wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W związku z nietrafnością tego zarzutu za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Według ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Skoro zatem, co wynika z wcześniej poczynionych uwag, Skarżąca nie wykazała podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie jest zasadne uznanie powyższego zarzutu za zasługujący na uwzględnienie. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (por. m.in.: wyroki NSA z: dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1728/18, LEX nr 3124354; dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1224/21, LEX nr 3248455; dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21, LEX nr 3315335). Z kolei warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 2029/21, LEX nr 3442051). Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną. (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 917/21, LEX nr 3325770). Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za zupełny oraz właściwie oceniony przez organy obu instancji, co słusznie zaaprobowane zostało przez Sąd I instancji. Jak już wyżej wskazano (odnosząc się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI), rozstrzygnięcie w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostało poprzedzone analizą architektoniczno-urbanistyczną, której wyniki zostały szczegółowo uzasadnione. Gdy chodzi zaś o podnoszone przez Skarżącą "błędne pominięcie", tego że "zwiększenie maksymalnej wysokości kalenicy budynku inwestora będzie skutkować zacienieniem budynku Skarżącej, a dobudowanie klatki schodowej od strony południowo-wschodniej budynku będzie skutkować naruszeniem wynikających z przepisów prawa norm w zakresie odległości ścian od granic nieruchomości", należy w pełni podzielić stanowisko sformułowane w zaskarżonym wyroku, że kwestie nasłonecznienia i przesłaniania oraz wymaganych odległości ścian obiektu od granicy nieruchomości są przedmiotem badań na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie ustalania warunków zabudowy. Natomiast ewentualny niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania na wniosek tej strony, przy czym jak wynika to z ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, inne podmioty (tak jak w tym przypadku Skarżąca) nie mogą się skutecznie powoływać na tę okoliczność (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1584/18, LEX nr 3093289; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3238/21, LEX nr 3224914; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3144/18, LEX nr 3265343; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3482/18, LEX nr 3241137; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1897/21, LEX nr 3358134). Z kolei nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i z art. 135 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nastąpiło z powodów wskazanych przy dokonywaniu oceny zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. W tym miejscu wypada jedynie dodać, że również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter wynikowy, a zatem jego zastosowanie jest uzależnione od oceny prawnej dokonanej przez organ administracji publicznej lub sąd (zob. m.in. wyroki NSA z: dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2586/19, LEX nr 3398597 oraz dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1737/21, LEX nr 3421593). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.