II SA/Wr 236/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. i E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego stanowiącego eksponat wystawy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...].12.2019 r. nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. E. K. i S. K. - współwłaścicielom działki nr [...] w [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego stanowiącego eksponat wystawowy o wymiarach 13,08m x 7,06m (pow. zab. [...] m²) na posesji nr [...] w [...] - z uwagi na zrealizowanie inwestycji na terenie nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele wystawowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i S. K. Zarzucili w nim pierwszej instancji błędne przyjęcie, że są osobami odpowiedzialnymi za powstałą inwestycję i w związku z tym powinien być do nich skierowany nakaz rozbiórki. Ponadto wskazali na brak uregulowania w przepisach ustawy Prawo budowlane definicji placu ekspozycyjnego, jednocześnie podnosząc, że działka nr [...] w m.p.z.p. przeznaczona jest pod zabudowę usługową (przeznaczenie podstawowe) oraz tereny sportu i rekreacji, rzemiosło produkcyjne z warsztatami wytwórczymi, magazyny, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej wbudowanej w kubaturę obiektu usługowego - do 50% powierzchni użytkowej funkcji podstawowej (przeznaczenie dopuszczalne). Co za tym idzie, plan dopuszcza możliwość produkcji, wytwarzania, ekspozycji, magazynowania czy sprzedaży m.in. obiektów tego typu na terenie działki nr [...], gdyż nie istnieją sprecyzowane kryteria placu ekspozycyjnego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].02.2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg czynności zakończonych wydaniem decyzji pierwszej instancji, w tym powołał treść oświadczenia K. Z., będącego właścicielem obiektu zakwalifikowanego jako eksponat wystawowy oraz najemcą działki nr [...], który wskazał, że obiekt postawił zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b. Ponadto organ przywołał treść zeznań E. K. i S. K., który przyznał, że inwestor poinformował go o zamiarze budowy takiego obiektu. Organ odwoławczy opisał również stan obiektu utrwalony na podstawie oględzin z [...].03.2019 r. i [...].10.2029 r. Zdaniem DWINB zgromadzony materiał dowodowy upoważniał do uznania w sprawie, że doszło do samowolnego wybudowania obiektu budowlanego stanowiącego eksponat wystawowy. Powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b., zgodnie z którym budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, organ odwoławczy wskazał, że kwalifikacja tymczasowego obiektu budowlanego jako eksponatu wystawowego wymaga jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu w m.p.z.p. na cele wystawowe. Zgodnie natomiast z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...].03.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru przeznaczonego pod realizację drogowego obejścia miasta [...], posesja nr [...] w [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem S.11.U, który przeznaczony jest pod zabudowę usługową (przeznaczenie podstawowe) oraz tereny sportu i rekreacji, rzemiosło produkcyjne z warsztatami wytwórczymi, magazyny, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej wbudowanej w kubaturę obiektu usługowego - do 50% powierzchni użytkowej funkcji podstawowej (przeznaczenie dopuszczalne). Wobec takiej treści przeznaczenia terenu samowolnego zainwestowania w m.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że obiekt zlokalizowano na terenie, który nie przeznaczono na cel wystawowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b. Dlatego też jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji stwierdzenia braku zgodności lokalizacji eksponatu wystawowego z przeznaczeniem terenu określonym w m.p.z.p., organ odwoławczy uznał również legalizację tego obiektu za niedopuszczalną, a tym samym za prawidłowe orzeczenie o nakazie jego rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu DWINB uznał za prawidłowe skierowanie nakazu rozbiórki do współwłaścicieli posesji nr [...] zamiast do inwestora. Przesądzające znaczenie w tym zakresie odegrało twierdzenie, że zgodnie z art. 52 u.p.b. nakaz wynikający art. 48 u.p.b. powinien być skierowany do podmiotu, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Analizując natomiast sytuację, w której nakaz rozbiórki mógłby zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, organ odwoławczy zauważył, że byłoby to dopuszczalne w sytuacji, gdyby inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Z akt sprawy wynika jednak, że S. K. został poinformowany przez inwestora o zamiarze budowy obiektu i posiadał wiedzę o zakończeniu budowy na terenie nieruchomości, której jest współwłaścicielem, co potwierdzają zeznania złożone przez niego w dniu [...].10.2019r. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli E. K. i S. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący, tak jak w odwołaniu zarzucili organom naruszenie art. 52 u.p.b., poprzez błędne przyjęcie, że są oni osobami zobowiązanymi do wykonania decyzji. Powtórzyli dotychczas prezentowane stanowisko, że nie są ani inwestorem, ani właścicielem obiektu, co do którego wszczęte zostało postępowanie. Wskazali, że nie mogą rozporządzać własnością osób trzecich, a co więcej, poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji naraziliby się na konsekwencje prawne i ekonomiczne ze strony inwestora, który posiada prawo własności tego obiektu. Tak jak w odwołaniu autorzy skargi zwrócili również uwagę na brak definicji w ustawie Prawo budowlane placu ekspozycyjnego (co stanowiło podstawę do podjęcia przez organ zaskarżonej decyzji). Powtórzyli też stanowisko dotyczące zgodności lokalizacji spornego obiektu z m.p.z.p. i tym samym dopuszczenie możliwość produkcji, wytwarzania, ekspozycji, magazynowania czy sprzedaży m.in. obiektów tego typu na terenie działki nr [...]. Za takim stanowiskiem przemawia brak sprecyzowanych kryteriów placu ekspozycyjnego, a co za tym idzie plan nie wyklucza takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego aktu wykazała bowiem konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako: p.p.s.a.). Według przywołanego przepisu lit. a zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z kolei po myśli tego samego przepisu lit. c zaskarżony akt podlega uchyleniu wówczas gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 u.p.b. nakazuje z kolei organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki umożliwienie legalizacji obiektu. Taka możliwość istnieje tylko po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, z zachowaniem procedury wskazanej w ustępach następnych art. 48 u.p.b. Możność doprowadzania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem istnienie zatem wówczas, gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem zastosowania trybu z art. 48 u.p.b. jest ocena, że w danej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia znajduje się w art. 29 i art. 30 u.p.b. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany zlokalizowany w granicach działki nr [...], to budynek parterowy, posadowiony na ławie fundamentowej, o wymiarach zewnętrznych 13,08m x 7,06m, wyposażony 2 sztuki bram wjazdowych segmentowych, podnoszonych, o szerokości ok. 3m i wysokości ok. 3m, drzwi wejściowe o wymiarach 90cm x 200cm, okno nieotwierane, stałe w ścianie bocznej oraz 2 świetliki dachowe. Wysokość obiektu wynosi 4,38m. Odległość ściany od ogrodzenia posesji nr [...] wynosi od 93cm do 74cm, od strony drogi - 123cm. Dach budynku jednospadowy ze spadkiem w kierunku działki [...] z odprowadzeniem wód opadowych rynną, a następnie rurą spustową do kanału burzowego na terenie posesji. Jak wynika z ustaleń dokonanych podczas oględzin w dniu [...].10.2019 r. we wnętrzu obiektu wykonano podsadzkę. Na zdjęciach widoczne są przy tym wyprowadzone z posadzki kable elektryczne oraz przygotowano wpusty pod montaż urządzeń warsztatowych. Za oświadczeniem inwestora organy nadzoru zakwalifikowały budowę opisanego obiektu budowlanego jako eksponatu wystawowego i stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b. rozważyły kwestię możliwości jego legalizacji. Przyjedzie jednak zauważyć, że na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b. ustawodawca wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie te tymczasowe obiekty budowlane, które stanowią wyłączenie eksponaty wystawowe, niespełniające jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Przedmiotowy obiekt z pewnością nie spełnia tych warunków. Nie chodzi przy tym tylko o jego lokalizację na terenie, który w m.p.z.p. nie przeznaczono wprost na cel wystawowy. Nie można przede wszystkim uznać, aby był on obiektem niespełniającym jakichkolwiek funkcji użytkowych. Jak wynika z powołanych wyżej ustaleń organów, obiekt ten nie tylko posiada odprowadzenie wód opadowych ale również doprowadzono do niego przewody elektryczne, co świadczy o tym, że planuje się go wyposażyć w instalację elektryczną celem umożliwienia zasilania urządzeń, które mogą być w nim użytkowane. W ten sam sposób należy ocenić wykonanie wpustów w posadzce. Nie jest również wykluczone w sprawie doprowadzenie innych mediów. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku inwestora, zaakceptowanemu przez orzekające organy, spornego obiektu nie można zakwalifikować jako tymczasowego obiekt budowlanego, który stanowi wyłącznie eksponat wystawowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b., ponieważ już na podstawie dotychczas wykonanych robót można stwierdzić, że nie jest to obiekt, który nie spełnia jakichkolwiek funkcji użytkowych. Ustalenie powyższych kwestii miało fundamentalne znaczenie dla dokonania przez organy nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia norm Prawa budowlanego i ewentualnie przebiegu postępowania legalizacyjnego. Podkreślić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były związane stanowiskiem inwestora w przedmiocie kwalifikacji eksponatu wystawowego i miały obowiązek dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają wobec tego własnych ustaleń w tym przedmiocie oraz na tej podstawie dopiero rozważą możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wobec natomiast niewłaściwej oceny i kwalifikacji stanu faktycznego jawi się kolejny mankament zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sprowadzający się do przedwczesnego zastosowania sankcji rozbiórki ze względu na sprzeczność inwestycji z zapisami m.p.z.p. Przyjdzie w tym zakresie wskazać, że przypadku uregulowanego w art. 29 ust. 1 pkt 25 u.p.b. nie można odczytywać w ten sposób, że tego typu obiekty można realizować wyłączenie na terenach przeznaczonych na cel wystawowy w m.p.z.p. Spełnienie tego warunku, daje jedynie podstawę do zwolnienia inwestora z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. A to oznacza, że taki obiekt może być lokalizowany na innych terenach (na zasadach ogólnych), a więc na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli taka lokalizacja jest zgodna z m.p.z.p. W niniejszej sprawie organy a priori wykluczyły taką zgodność, błędne przyjmując, że m.p.z.p. powinien wprost przewidywać taki typ zabudowy. Zdaniem Sądu, tylko oczywista, jednoznaczna i nie budząca żadnych wątpliwości niezgodność obiektu budowlanego zrealizowanego lub realizowanego w ramach samowoli budowlanej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i oczywiste, jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem upoważniają organ nadzoru budowlanego do odstąpienia w sposób legalny od procedury legalizacyjnej. Wobec istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły wadliwą i niepełną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszyły przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie wadliwie, bo przedwcześnie zastosowały art. 48 ust. 1 u.p.b. Niewłaściwa ocena materiału dowodowego wiąże się z kolejnym uchybieniem polegającym na skierowaniu nakazu rozbiórki do skarżących, jako współwłaścicieli terenu, zamiast do inwestora. W judykaturze roztrząsającej kwestię wykładni art. 52 u.p.b. (w brzmieniu tego przepisu sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej mocą ustawy z 13.02.2020 r. zmieniającej nin. przepis z dniem 19.09.2020 r.), przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 25.11.2015 r. II OSK 741/14). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Judykatura zwraca ponadto uwagę, że żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14). Powyższe wywody Sąd w składzie orzekający w pełni podziela. Co istotne również z punktu widzenia dalszego procedowania, takie podejście do kwestii określenia adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. potwierdza aktualnie brzmienie art. 52 ust. 1 u.p.b. W myśl tego przepisu obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W konsekwencji w ponownie prowadzonym postępowaniu - w zależności od kwalifikacji prawnej zrealizowanego obiektu budowlanego - organ nadzoru przeprowadzi właściwe postępowanie z udziałem inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i który, jak wynika z treści oświadczeń skarżących składanych zarówno na etapie postępowania administracyjnego i sądowego, posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prowadząc w ten sposób postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej rozważania, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. O powyższym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się uiszczony wpis od skargi.