II SA/Gd 770/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. i K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2020 roku, sygn. [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE M. C. i K. C. złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 sierpnia 2020 r., sygn. [..], którym odmówiono im przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z 14 lutego 2020 r. Wójt Gminy odmówił M. C. i K. C. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji: "Rozbudowa budynku usługowego o taras konstrukcji drewnianej na terenie działki numer [..] położonej przy ul. M. w miejscowości S.". Pismem z 27 lutego 2020 r. M. C. i K. C. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia i wydania zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie o przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Pismem z 19 maja 2020 r. M. C. i K.C. złożyli zażalenie na postanowienie Wójta Gminy z 14 lutego 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Treść zażalenia z 19 maja 2020 r. okazała się taka sama jak w zażaleniu z 27 lutego 2020 r. Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Wójta zostało skutecznie doręczone stronom w dniu 21 lutego 2020 r., zatem termin do wniesienia zażalenia upływał 28 lutego 2020 r. Strony zostały prawidłowo pouczone w postanowieniu o terminie do wniesienia zażalenia. W konsekwencji zażalenie z 19 maja 2020 r., które nadano w placówce pocztowej 19 maja 2020 r. - zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. Niezależnie, postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak pewności co do obowiązującego stanu prawnego w atypowej sytuacji funkcjonowania organów w stanie epidemii jest nieznajomością prawa, która nie stanowi podstaw stwierdzenia zaistnienia przesłanek warunkujących o przywrócenie terminu. Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i błędne ustalenie, że termin początkowy, od którego należy liczyć rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy liczyć od 29 lutego 2020 r., podczas gdy skarżący nie wiedzieli o fakcie uchybienia terminowi i powzięli tę informację dopiero w dniu 6 kwietnia 2020 r., co skutkowało stwierdzeniem winy skarżących w uchybieniu terminowi i niespełnieniu przez nich przesłanek do przywrócenia terminu. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na chaos organizacyjno – prawny istniejący na przełomie lutego i marca 2020 r. oraz liczne doniesienia medialne, które miały istotny wpływ na możliwość zorientowania się przez skarżących w sytuacji. W ocenie skarżących, brak pewności co do obowiązującego stanu prawnego powoduje, że byli przekonani, iż złożone przez nich zażalenie zostało wniesione skutecznie. Podniesiono również, że jeden ze skarżących wrócił z zagranicy i przebywał na domowej kwarantannie, zatem nie było możliwe uzyskanie jego podpisu pod zażaleniem. Dodatkowo, uchybiono terminowi zaledwie o jeden dzień. Zdaniem skarżących Kolegium błędnie przyjęło, że w dniu 29 lutego 2020 r. rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Uznano, że bieg tego termin rozpoczął się dopiero w momencie, gdy skarżący zostali skutecznie poinformowani, że uchybili terminowi do złożenia zażalenia, tj. postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r., na mocy którego Kolegium stwierdziło uchybienie przez skarżących terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta z 14 lutego 2020 r. Ponadto, skarżący wywiedli z treści zaskarżonego postanowienia, że Kolegium przyjęło, że skarżący wiedzieli, że uchybili terminowi a pomimo tego nie złożyli wniosku o jego przywrócenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 59 w zw. z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. Jak wynika z art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2). Z powyższych przepisów wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić, gdy spełnione zostały łącznie 3 przesłanki: wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; zainteresowany uprawdopodobnił, że uchybił terminowi bez swojej winy; dopełniona została czynność, dla której określony był termin. Brak jednej z tych przesłanek uniemożliwia przywrócenie terminu. Jak wynika z akt sprawy postanowienie organu I instancji, tj. Wójta Gminy, z 14 lutego 2020 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 21 lutego 2020 r. Zatem, stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie, termin do złożenia zażalenia przez skarżących upłynął w dniu 28 lutego 2020 r. Skarżący zaś nadali zażalenie z 27 lutego 2020 r. - w dniu 29 lutego 2020 r., a więc jeden dzień po ustawowym terminie do wniesienia zażalenia. W konsekwencji, postanowieniem Kolegium z 6 kwietnia 2020 r. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie to doręczono skarżącym 30 kwietnia 2020 r. prawidłowo pouczając, że jest ono ostateczne i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Następnie, pismem z 19 maja 2020 r. skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, a – zaskarżonym w niniejszej sprawie – postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. Kolegium odmówiło przywrócenia tego terminu. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych przesłanek przywrócenia terminu, tj. w pierwszej kolejności - wymogu, by wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wskazać należy, że sąd nie podziela argumentacji organu, wynikającej z zaskarżonego postanowienia, tym samym akceptując argumentację skargi w tym zakresie. Z okoliczności sprawy wynika, i brak jest podstaw, by oświadczenia skarżących w tej kwestii kwestionować, że powzięli oni informację o uchybieniu terminowi do złożenia zażalenia w momencie skutecznego doręczenia im postanowienia Kolegium z 6 kwietnia 2020 r., tj. w dniu 30 kwietnia 2020 r. W konsekwencji, 7-dniowy termin do złożenia wniosku co do zasady upłynąłby w dniu 7 maja 2020 r. Jednakże, w oparciu o przepisy szczególne wprowadzone w związku z epidemią Covid – 19 nastąpiła modyfikacja biegu terminów, m.in. w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374), który obowiązywał do wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020, poz. 875) w ust. 1 pkt 6 wprowadzał zasadę, zgodnie z którą w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty – ulegał zawieszeniu. Art. 68 ust. 7 tej ostatniej ustawy (z 14 maja 2020 r.) stanowił z kolei, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 76 in principio ustawa z 14 maj 2020 r. weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 maja 2020 r. Zatem, 7-dniowy termin, po którym zawieszone lub przerwane terminy postępowania rozpoczynają bieg upłynął w dniu 23 maja 2020 r. Przenosząc powyższe rozważania na niniejszą sprawę należy zauważyć, że bieg 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął się dla skarżących w dniu 24 maja 2020 r., a zakończył się w dniu 1 czerwca 2020 r. Skoro jednak skarżący złożyli wniosek w dniu 19 maja 2020 r., to należy uznać, że zachowali termin. W konsekwencji, przeciwnie niż wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, sąd uznał, że skarżący zgłosili swój wniosek o przywrócenie terminu z zachowaniem wymogu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. Jak jednak wskazano powyżej, dochowanie tego wymogu jest jednym z trzech, jakie muszą wystąpić łącznie, by wniosek podlegał uwzględnieniu. Wadliwość ustaleń i oceny Kolegium w tej kwestii wraz z będącą konsekwencją tych błędów - nieprawidłowością uzasadnienia - nie może prowadzić do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy strony nie spełniły którejkolwiek z pozostałych przesłanek przywrócenia terminu. Odnosząc się do drugiej z przesłanek przywrócenia terminu, a więc dochowania czynności, której terminowi uchybiono – wskazać należy, że została ona dopełniona przez skarżących. Nawet, gdyby nie załączyli oni do wniosku o przywrócenie terminu pisma, stanowiącego ich zażalenie (z 19 maja 2020 r.), uznać by należało, że czynność ta została dokonana wraz z wniesieniem zażalenia w piśmie z 27 lutego 2020 r. Natomiast, odnosząc się do trzeciej z przesłanek, a więc uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi, podzielić należy stanowisko i argumentację organu odwoławczego. W kontekście braku winy w uchybieniu terminowi skarżący powołują się na chaos informacyjny związany z pandemią COVID – 19 oraz na fakt, że jeden z nich przebywał na domowej kwarantannie w związku z powrotem z zagranicy, co uniemożliwiło drugiemu skarżącemu uzyskanie podpisu pierwszego z nich pod zażaleniem. W ocenie sądu, argumentacja powyższa jest niespójna i nie znajduje poparcia w przepisach prawa, w tym także - wprowadzonych w związku z pandemią, częściowo zacytowanych już wyżej. Zauważyć należy, że powoływanie się na brak pewności prawa w okresie pandemii nie może być skuteczne w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem przepisy regulujące bieg postępowania administracyjnego obowiązywały w niezmienionym układzie aż do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020, poz. 491), który obowiązywał z mocą wsteczną od 14 marca 2020 r. Dopiero na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres (o czym już mowa była powyżej). W konsekwencji w okresie, gdy skarżącym doręczono postanowienie organu I instancji (21 lutego 2020 r.) i w dniu złożenia zażalenia na to postanowienie (29 lutego 2020 r.) w Polsce nie wprowadzono jeszcze stanu epidemii, a w konsekwencji - nie obowiązywał żaden przepis, który zwalniałby strony postępowania od obowiązku dochowania ustawowego terminu do dokonania czynności, czy też w jakikolwiek sposób modyfikował ten obowiązek. A contrario, gdyby organ II instancji uznał, że pomimo wniesienia zażalenia po terminie należy nadać mu bieg i rozpoznać je merytorycznie - oznaczałoby to działanie sprzeczne z konstytucyjną zasadą legalizmu i z przepisami k.p.a., które nakazują organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Natomiast odnośnie do braku możliwości złożenia zażalenia w związku niemożliwością uzyskania podpisu drugiego skarżącego, przybywającego na kwarantannie - wyjaśnić należy, że argumentacja ta nie może zostać uwzględniona. Po pierwsze bowiem, jak już to wskazano powyżej, w okresie pomiędzy 21 a 29 lutego 2020 r. w Polsce nie obowiązywał stan epidemii, a w konsekwencji – przepisy związane z kwarantanną. Po drugie zaś, każda ze stron mogła samodzielnie wnosić środki odwoławcze, uruchamiając zarazem postępowanie odwoławcze w odniesieniu do całego postanowienia. Strona, która nie wniosła środka zaskarżenia automatycznie stałaby się stroną postępowania zażaleniowego. Powyższe powadzi do wniosku, że prawidłowa jest ocena Kolegium, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku swojej winy we wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminowi. Jak zaś wskazano powyżej, przywrócenie terminu może nastąpić jeśli łącznie spełnione są trzy ww. przesłanki. Brak spełnienia którejkolwiek prowadzi do wniosku, że wniosek skarżących z 19 maja 2020 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta z 14 lutego 2020 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, o czym ostatecznie prawidłowo orzekło Kolegium w zaskarżonym postanowieniu z 13 sierpnia 2020 r. Zarazem, jak wskazano powyżej, błędna ocena jednej z przesłanek przywrócenia terminu przez Kolegium i wadliwe uzasadnienie w tym zakresie zaskarżonego postanowienia, stanowi uchybienie przepisom postępowania (art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), które nie wpływa na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.