II SA/Ol 652/22

SENTENCJA Dnia 11 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Schroniska dla Zwierząt w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r. Dyrektor Schroniska dla Zwierząt w O. (dalej: "Dyrektor Schroniska", "organ") odmówił E. S. (dalej: "Skarżąca". "Wnioskodawczyni") udostępnienia informacji publicznej objętej jej wnioskiem z 19 lipca 2022 r. tj. przedstawienia: - kart wszystkich zwierząt padłych z podziałem na psy i koty z widoczną na karcie datą i przyczyną opuszczenia przez zwierzę schroniska, niezależnie od rodzaju rejestru na jaki wpisane było zwierzę, - kart wszystkich zwierząt poddanych eutanazji z podziałem na psy i koty z widoczną na karcie datą i przyczyną opuszczenia przez zwierzę schroniska, niezależnie od rodzaju rejestru na jaki wpisane było zwierzę. - kart wszystkich zwierząt zbiegłych (tzw. "ucieczki ze schroniska") z widoczną na karcie datą i przyczyną opuszczenia przez zwierzę schroniska, niezależnie od rodzaju rejestru na jaki wpisane było zwierzę. za okres 1 stycznia 2022 – 30 czerwca 2022r. W motywach rozstrzygnięcia organ argumentował, że Skarżąca nie wykazała przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ wywiódł również, że zakres żądanych informacji (akt) był bardzo szeroki. W konsekwencji realizacja wniosku wymagała potencjalnie dużego nakładu pracy, co skutkowałoby znacznym zaburzeniem w funkcjonowaniu jednostki. Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W złożonej na ww. decyzję skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej u.d.i.p.) , poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej; - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzuciła, że organ nieprawidłowo przyjął, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Podkreśliła, że niezasadne jest rozszerzanie kategorii informacji przetworzonej również na taką informację, która składa się z poszczególnych informacji prostych. Podkreśliła, że wydobycie informacji, o które wnioskowała, nie wymaga pracy kreatywnej ani wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, jak w przypadku każdej informacji prostej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Schroniska formułując argumentację w przedmiocie oddalenia skargi wskazał, że we wniosku skarżąca zażądała informacji bardzo obszernej, obejmującej całą działalność schroniska w danym obszarze. Ilość dokumentów do skserowaną. zanonimizowania i dokonania innych czynności technicznych organ oszacował na ponad 100. Z powyższego organ wywiódł, że udzielenie żądanej informacji publicznej, będzie łączyć się z jej przetworzeniem – co utożsamiał z selekcją i animizacją dużej liczby informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Merytoryczną ocenę zaskarżonego aktu, poprzedzić należy jednak zastrzeżeniem, że kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena czy wniosek skarżącej dotyczył informacji przetworzonej czy tez prostej. Ustalenia poczynione na tym polu determinowały treść zaskarżonej decyzji. Ten aspekt sprawy wymagał zatem wszechstronnej analizy Sądu jako konsumujący w istocie granice kontrolowanego postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że same żądane przez skarżącą dane mieściły się w kategorii informacji publicznej. Należy zauważyć, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a tylko w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewidziano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022 r., (sygn. akt III OSK 1534/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w którym Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się m.in. do wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16, wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30.09.2015 r., I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5.04.2013 r., I OSK 89/13, 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, 21.07.2022 r., III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12.12.2012 r., I OSK 2149/12; 5.04.2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9.10.2010 r., I OSK 1737/12); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28.04.2016 r., I OSK 2658/14, 5.01.2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5.09.2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Podkreśla się także, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby przez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyroki NSA z 5.03.2015 r., I OSK 865/14; 4.08.2015 r., I OSK 1645/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sięgnięcie przez organ do zbiorów archiwalnych dokumentacji, zawierającej informacje proste, i wyselekcjonowanie spośród nich jedynie żądanych przez Skarżącą kart zwierząt (określonych kategorii) – a następnie poddanie całości lub części z nich procesowi anonimizacji, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Sąd na zasadzie notorii urzędowej – wiedzy wynikającej z akt wcześniej prowadzonego postępowania o sygn. akt II SA/Ol 516/22 – ustalił, że karty ewidencyjne zwierząt, to kartki formatu A5 (ok. 21 cm x 15 cm), zawierające tabelę z danymi: numer rejestru, imię zwierzęcia, wiek, płeć, klatka, numer kwarantanny, opis zwierzęcia, data przyjęcia zwierzęcia i informacje dotyczące przyjęcia, wydanie zwierzęcia oraz uwagi, na niektórych kartach – w zależności od formularza – także dane osoby przyprowadzającej i odbierającej zwierzę. Sąd nie podziela zatem stanowiska organu, że wyselekcjonowanie kart dotyczących zwierząt padłych, poddanych eutanazji i zbiegłych za okres 1 stycznia 2022 – 30 czerwca 2022 r. prowadzić mogło do powstania informacji przetworzonej i wymagało wykazania przez skarżącą przesłanki szczególnej istotności dl interesu publicznego. Konieczne do wykonania przez organ czynności nie wydają się być na tyle skomplikowane, że w ich efekcie mogłoby dojść do powstania całkowicie nowej informacji publicznej, bądź wymagają tak znacznego nakładu pracy, że należałoby uznać informacje proste za przetworzone. Za "informację przetworzoną" można wprawdzie uznać sumę informacji prostych, ale zależy to od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Dopiero w takiej sytuacji za informację przetworzoną może być uznana suma informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16). W ocenie Sądu, organ doszedł do błędnego przekonania, że zakres żądanych informacji prostych jest na tyle obszerny, że ich pozyskanie równoznaczne jest z ich przetworzeniem. Mimo że do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z 19 lipca 2022 r. należało przejrzeć dużą ilość dokumentów to zakres koniecznych do podjęcia przez Schronisko czynności ogranicza się do wyszukania konkretnych kart zwierząt (jak przyznawał sam organ – około 100), a następnie ich ewentualnej animizacji. W przypadku żądanych przez skarżąca danych, przyjąć można że konieczność animizacji dotyczyć będzie tylko niektórych kart. Czynności, związane z pozyskaniem żądanych informacji mają zatem charakter wyłącznie techniczny, który w żaden sposób nie prowadzi do powstania informacji przetworzonej. Sprowadzają się de facto do wyselekcjonowania odpowiednich kart, ich skopiowania i ewentualnej animizacji. Powtórzyć należy zatem, że działania takie nie mogą być traktowane jako przetworzenie informacji prostej, a zatem nie wymagają od strony wykazania, że udostępnienie zawnioskowanej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też w niniejszej sprawie organ bezzasadnie domagał się od skarżącej wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zawnioskowanych danych. Naruszył tym samym dyspozycję art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dysponował uzasadnionymi podstawami do wydania decyzji odmownie załatwiającej żądanie Skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.