I SA/Wa 445/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu nr [...] z [...] listopada 2008 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1997 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329), stwierdził nabycie na własność z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę W. mienia państwowego, obejmującego nieruchomość zabudowaną wraz z budynkami i pozostałymi przynależnościami gruntowymi, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w obrębie L. Gmina [...], wyszczególnioną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja komunalizacyjna stała się ostateczna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. H. - decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. wystąpił A. H. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz całokształtu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśnione zostało, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Organ nadzoru podniósł, że wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. Zdaniem organu nadzoru o tym, czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, aby skarżący miał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości zabudowanej wraz z budynkami i pozostałymi przynależnościami gruntowymi, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie L. Gmina W. Organ nadzoru podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r., wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty. Stosownie do brzmienia powyższych przepisów - składniki majątkowe szkół (oraz placówek) przekazanych w trybie określonym w ust. 2 i 4 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania. Organ nadzoru powołał się na uchwalę z 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 2/93, w której Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż wojewoda, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. wydaje decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa - art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - mienia szkół i placówek oświatowych przekazanych gminom w trybie art. 104 ust. 2 i 4 tej ustawy. Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z akt sprawy nieruchomości objęte komunalizacją stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w trwałym zarządzie Kuratorium Oświaty w Z. (vide: karta inwentaryzacyjna nr [...], wypis z rejestru gruntów, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z dnia [...].11.1966 r. nr [...], protokół Rady Uczestników Regulacji z dnia [...].11.1949 r). W związku z tym przedmiotowa nieruchomość nie mogła stanowić własności osoby fizycznej. Minister podkreślił, że przejęcie decyzją Naczelnika Gminy W. z [...] sierpnia 1976 r. Nr [...] na własność Państwa gospodarstwa rolnego dotyczyło działek o nr: [...] oraz dz. nr [...], a zatem innych działek aniżeli działka, na której znajdują się skomunalizowane nieruchomości (tj. działki nr [...]). Skomunalizowana nieruchomość obejmuje inną działkę aniżeli działki wskazywane w dokumentacji dotyczącej nadania ziemi. Organ nadzoru wskazał, że - zarzut skarżącego sugerujący możliwość istnienia rozbieżności pomiędzy aktem nadania a orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania nie został w żaden sposób udowodniony przez skarżącego, bądź też potwierdzony orzeczeniem właściwego organu. Ponad to zarzut ten jest niedookreślony i nie wykazuje cechy powiązania z przedmiotem niniejszej sprawy. Z kolei załączone przez skarżącego kopie wezwania płatniczego i dowodu ubezpieczeniowego nie stanowią w żaden sposób dowodu własności nieruchomości Organ nadzoru podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie wyjaśniające, poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, a nie badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego i z tej też przyczyny organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. H. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzjom tym zarzucił naruszenie przepisu art. 157 § 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zbadał wnikliwie sprawy, gdyż nie zanalizował: "genezy związanej z wejściem w posiadanie przez Urząd Gminy działki nr [...] o pow. [...] ha., która była właśnie przedmiotem decyzji (...) Wojewody. Tymczasem poza sporem jest, że pierwotny dokument wprowadzający ojca skarżącego w posiadanie nieruchomości - akt nadania nr [...] z [...].02.1948 obejmował cale gospodarstwo rolne wespół z całym budynkiem mieszkalnym". W budynku nie było wówczas świetlicy wiejskiej. Skarżący zarzucił, że dopiero po otrzymaniu przez jego ojca aktu nadania, Gmina bezprawnie zebrała część budynku i urządziła tam świetlicę. Skarżący podkreślił, że "mechanizm zaboru" budynku wynika pośrednio z postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. w sprawie I Ns [...] o rozgraniczenie. Zdaniem skarżącego działka nr [...] została zawłaszczona przez Skarb Państwa i winna być zwrócona następcy prawnemu pierwotnego właściciela. To z kolei, jego zdaniem, sprawia, iż skarżący ma legitymację procesową i jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV S.A. 2328/99, nie publ. oraz z 27 czerwca 2001 r. I S.A. 136/01 Lex 78939). Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu nie będącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r., I S.A. 2312/99 Lex 78956; z 27 września 2001r.I S.A.2326/00,Lex5452). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 1997 r., w którym to postępowaniu nie brał udziału. Decyzja ta była wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 104 ust. 2 i 5 ustawy o systemie oświaty. Powyżej wskazane przepisy dotyczyły nabycia w skład mienia komunalnego z mocy prawa składników majątkowych szkół przekazanych w trybie określonym w art. 104 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazać należy, że od 1 stycznia 1994 r. prowadzenie szkół podstawowych (z wyjątkami wskazanymi w art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) stało się zadaniem własnym gminy, a składniki majątkowe szkół weszły w skład mienia komunalnego z dniem przekazania (w niniejszej sprawie z dniem 1 stycznia 1996 r.). Postępowanie dotyczyło więc przejścia z mocy prawa własności mienia z dotychczasowego właściciela, jakim był Skarb Państwa, na rzecz gminy. W ocenianej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego mógłby wystąpić tylko podmiot, który wykaże, że to jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności w dniu przekazania mienia na rzecz gminy. Prawidłowo więc wskazał organ nadzoru, że skarżący, ani jego poprzednicy prawni nie byli właścicielami zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] ha. Działka ta przed komunalizacją stanowiła własność Skarbu Państwa. Jak wynika z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. z [...] listopada 1966 r. działka nr [...] została przekazana w trwały zarząd i użytkowanie Wydziałowi Oświaty i Kultury. Wbrew zarzutom skargi, z aktu nadania gospodarstwa rolnego z [...] lutego 1948 r. nie wynika tytuł prawny ojca skarżącego do spornej działki. Otóż w protokole z [...] listopada 1948 r. w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku regulacji zaznaczono, że M. H. została przydzielona w użytkowanie świetlica, jednakże do czasu wyremontowania pomieszczeń w swojej części domu, nie dłużej niż do 1 czerwca 1950 r. Protokół określał, jakie pomieszczenia należały do M. H., a jakie składają się na pomieszczenia domu ludowego. Zważyć należy, że z innych załączonych do akt sprawy dokumentów archiwalnych, w tym orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ż. o wykonaniu aktu nadania z [...] kwietnia 1958 r. i z [...] sierpnia 1958 r., postanowień Sądu Powiatowego w Ż. Z [...] października 1958 r. oraz z [...] stycznia 1962 r. nie wynika, aby działka nr [...] stanowiła kiedykolwiek własność M. H. – poprzednika prawnego skarżącego. Wprawdzie organ nadzoru nie odniósł się szczegółowo do tych dokumentów, tym niemniej prawidłowo wskazał, powołując się ogólnie na zebrane w sprawie dowody, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że mienie wskazane w decyzji komunalizacyjnej stanowiło własność skarżącego. Powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi, brak tytułu prawnego skarżącego i jego spadkodawców do działki nr [...] wynika też z załączonego przez skarżącego do skargi uzasadnienia postanowienia z [...] maja 2008 r. Sądu Rejonowego w Ż. w sprawie I Ns [...] o rozgraniczenie. Skoro skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia, to prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 28 i 157 § 3 kpa należy uznać na niezasadne. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.