I OW 206/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o udzielenie pomocy w formie schronienia, wyżywienia oraz pomocy finansowej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Zastępca Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., wnioskiem z dnia 17 września 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie "sporu kompetencyjnego" pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Burmistrzem Miasta i Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia J. K. pomocy w formie schronienia, wyżywienia oraz pomocy finansowej. W uzasadnieniu wniosku Zastępca Dyrektora MGOPS w S. wskazał, że J. K. podaniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej oraz pomocy w formie schronienia i wyżywienia w Schronisku Specjalistycznym prowadzonym przez Stowarzyszenie J. w N., gm. K. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że J. K. jest kawalerem. Nie ma dzieci. Nie ciążą na nim żadne zobowiązania alimentacyjne. Z uwagi na wieloletnie konflikty rodzinne nie ma żadnych kontaktów ani z matką R. K., ani z siostrą N. M. Rodzina J. K. nie chce utrzymywać z nim żadnych więzi ze względu na jego agresywne zachowanie się i odmowę podjęcia leczenia. J. K. ostatnio był zameldowany przy ul. K. [...] w S. Wymeldował się stamtąd w dniu 2 grudnia 2008 r. Od 10 stycznia 2015 r. przebywa na terenie schroniska prowadzonego przez Stowarzyszenie J. w N. O powyższym fakcie Stowarzyszenie poinformowało MGOPS w S. dopiero w lipcu 2015 r., gdyż wcześniej koszty pobytu J. K. w schronisku były rozliczane z pracy świadczonej przez niego w ramach wolontariatu. J. K. od listopada 2013 r. do listopada 2014 r. korzystał z pomocy MGOPS w S. Otrzymał stamtąd pomoc w formie schronienia w schroniskach F. w M. oraz A. w S. Pomimo mobilizowania J. K. do zmiany jego sytuacji życiowej i podjęcia leczenia, nie podejmował on żadnych tego typu prób. Złożył jedynie wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., jednakże z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji medycznej nie zaliczono go do żadnej z grup osób niepełnosprawnych (orzeczenie z dnia 17 kwietnia 2014 r.). Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika również, że J. K. dnia 10 sierpnia 2015 r. odbył konsultację lekarską w SOR Szpitala Uniwersyteckiego w B., ale na hospitalizację nie wyraził zgody. W aktach sprawy znajduje się ponadto postanowienie Sądu Rejonowego w [...] VII Wydział Wykonywania Orzeczeń, z którego wynika, że J. K. dnia 18 września 2015 r. złożył wniosek dotyczący udzielenia mu zgody na zmianę stałego miejsca pobytu, informując, że na stałe będzie przebywał w K., N. [...]. Dnia 8 września 2015 r. do MGOPS w S. wpłynęło oświadczenie J. K., że z przyczyn osobistych nie chce przebywać w placówkach proponowanych przez MGOPS w S., tj. w schronisku A. w S. czy w schronisku F. w M., z którymi MGOPS w S. ma podpisane umowy. W ocenie MGOPS w S. Ośrodek ten nie ma możliwości należytego rozpoznania problemów J. K. oraz prowadzenia z nim pracy socjalnej, bowiem wymieniony od dłuższego już czasu przebywa na terenach znajdujących się w znacznej odległości od miejscowości S. Obecnie przebywa w K. Natomiast wcześniej był on w schronisku B., gdzie także przebywał bez skierowania MGOPS w S. Z powyższych względów sam fakt ostatniego miejsca zameldowania J. K. na pobyt stały w miejscowości C., gmina S. nie może decydować o właściwości MGOPS w S. w sprawie jego podania o przyznanie wnioskowanej pomocy. Bezspornym bowiem jest, iż J. K. obecnie zamieszkuje na terenie gminy K., gdzie skoncentrowana jest jego aktywność życiowa. Tam też pracuje dorywczo i korzysta z usług lekarskich. Ponadto zarejestrowany jest on w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. Współpraca z kuratorem sądowym również ma miejsce na terenie K. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Na zamieszkiwanie danej osoby w określonej miejscowości wskazują zatem dwie przesłanki, a mianowicie przebywanie i zamiar stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W przypadku J. K. wymienione przesłanki spełnia miasto K. W dniu powstania sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Burmistrzem Miasta i Gminy K. wymieniony faktycznie przebywał w N., gm. K. Okoliczności te dowodzą, że ześrodkował on swoje centrum życiowe w gminie K., a nie na terenie gminy S., gdzie wcześniej mieszkał. Wobec tego uznać należy, że aktualnie centrum życiowe J. K. znajduje w miejscowości K. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zatem kwestia zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego i jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zameldowanie jest tylko czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. Także fakt wystąpienia J. K. do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o zmianę stałego miejsca pobytu świadczy o tym, iż swoje centrum życiowe i aktywność skupia on na terenie Miasta i Gminy K. Również złożenie wniosku o schronienie w Stowarzyszeniu J., N. [...], gm. K. potwierdza, że nie widzi on możliwości i nie wyraża chęci powrotu na teren Miasta i Gminy S. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MGOPS w K., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K., oświadczył, że wnosi o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organu właściwego do rozpoznania podania J. K. o udzielenie pomocy w formie schronienia, posiłków oraz pomocy finansowej. W uzasadnieniu swego pisma organ wskazał, że z ustaleń poczynionych w sprawie, w tym z rodzinnego wywiadu środowiskowego, wynika, że J. K. jest osobą bezdomną. Z poprzedniego miejsca zamieszkania na pobyt stały, tj. C., ul. K. [...], gm. S., wymeldował się w dniu 2 grudnia 2008 r. W S. mieszka jego matka, ale ani z nią ani z innymi członkami rodziny nie utrzymuje żadnych kontaktów. J. K. jest świadczeniobiorcą MGOPS w S. Od kilku lat przebywa w schroniskach dla bezdomnych. W 2014 r. ze schroniska w S. został skierowany do B. koło K. W styczniu 2015 r., na skutek likwidacji tej jednostki został przeniesiony do schroniska w N., w którym nadal przebywa. J. K. w dniu 9 maja 2015 r. zarejestrował się w PUP w B., Filia w K., uzyskując status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z prac dorywczych. Na terenie schroniska wykonuje prace w ramach wolontariatu. Wymieniony na terenie, na którym aktualnie przebywa, nie korzysta z opieki zdrowotnej ani z leczenia specjalistycznego. W dniu 10 sierpnia 2015 r. z powodu zaburzeń nerwicowych udzielono mu jedynie pomocy medycznej w Szpitalu Uniwersyteckim w B. Z karty informacyjnej Szpitala wynika, że "pacjentowi zaproponowano konsultację psychiatryczną, na którą chory nie wyraża zgody". J. K. domaga się umożliwienia mu dalszego pobytu w schronisku w N., a w wypadku niewyrażenia na to zgody, o udzielenie jakiejkolwiek pomocy opiekuńczej, finansowej lub rzeczowej. W dniu 12 października 2015 r. i w dniu 7 września 2015 r. J. K. złożył oświadczenie, że do ostatniego miejsca swojego zameldowania nie chce powrócić. Z gminą K. również nie wiąże swoich planów życiowych, bowiem nie zamierza tam stale przebywać i wiązać z nią swojej przyszłości. Obecnie przebywa w schronisku, ale zamieszkać tam na stałe nie może. Nie wie jak długo tam pozostanie i gdzie w przyszłości zamieszka. Dyrektor MGOPS w K. zwrócił ponadto uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt [...] wyrażające zgodę na zmianę miejsca pobytu J. K., skazanego wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 27 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Jednakże postanowienie to ma związek tylko z odbywaną przez J. K. karą ograniczenia wolności, nie ma natomiast wpływu na ustalenie jego "miejsca zamieszkania". Dyrektor MGOPS w K. dodał również, że stosownie do treści art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej jako "u.p.s.") właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. W myśli art. 25 k.c. miejscem pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Przy czym zamiar stałego pobytu nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Oczywistym jest, że osoba fizyczna może zmienić swoje miejsce zamieszkania. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby i tam też skupia się jej aktywność życiowa. Natomiast definicję legalną osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten należy stosować w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że J. K. jest osobą bezdomną, a więc w jego sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s. Z akt sprawy wynika bowiem, że J. K. aktualnie nie posiada żadnego stałego adresu, a w jego dowodzie osobistym od 2008 r. brak adnotacji o stałym zameldowaniu. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika również, że wymieniony od wielu lat przebywa w schroniskach, aktualnie przebywa w schronisku w N. Jest on zarejestrowany jako osoba bezrobotna, ale nie poszukuje pracy, która dawałby mu pewną stabilizację życiową. Nie korzysta również ze świadczeń zdrowotnych gminy K. Pomimo, że przebywa w schronisku w N. od stycznia 2015 r., o pomoc wystąpił dopiero 19 sierpnia 2015 r., wnosząc o umożliwienie mu dalszego pobytu w schronisku. Z gminą K. nie wiąże swojego centrum życiowego, mając świadomość, że w schronisku nie może zamieszkać na stałe. Nie wie gdzie będzie mieszkał w przyszłości. Nie chce powrócić także do miejsca ostatniego zameldowania. Z przedstawionych okoliczności nie wynika, że J. K. ma wolę i zamiar stałego pobytu w miejscowości, gdzie obecnie przebywa. Aktualne miejsce jego pobytu, tj. schronisko w N. należy uznać za schronienie tymczasowe, zapewniające krótkotrwały pobyt z uwagi na stan, w jakim się on znajduje, to jest brak innego miejsca, w którym mógłby zamieszkiwać. W żadnym wypadku schronisko nie może zastępować miejsca zamieszkania. Prawo do schronienia jest jedną z form świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. i u.p.s.), przy czym istotą tego prawa, zgodnie z art. 48 a ust. 1 u.p.s., jest udzielenie schronienia przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni albo schronisku dla osób bezdomnych. Prawo do schronienia nie zostało w bliższy sposób sprecyzowane co do treści. Jest ono realizowane w takich placówkach jak: noclegownie, schroniska, domy dla bezdomnych oraz inne miejsca przeznaczone do udzielenia schronienia. Miejsce w noclegowni nie jest tożsame z miejscem zamieszkania. Ponadto zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s. prowadziłoby do nieuzasadnionych praktyk ponoszenia kosztów pobytu osób w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych przez gminy, na terenie których takie instytucje się znajdują. Tymczasem noclegownia dla bezdomnych czy schronisko nie spełniają ustawowych przesłanek do zaliczenia ich do kategorii lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie sądowe wszczęte wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy S., reprezentowanego przez Zastępcę Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., dotyczy rozstrzygnięcia sporu o właściwość, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), a nie sporu kompetencyjnego. Spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Burmistrzem Miasta i Gminy K. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania podania J. K. o udzielenie pomocy w formie schronienia i wyżywienia w schronisku prowadzonym przez Stowarzyszenie J. oraz pomocy finansowej. Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej jako "u.p.s.") osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych (ust. 2 tego artykułu). Ponadto w myśl art. 48 ust. 4 u.p.s. pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Stosownie zaś do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Przepis ten stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm., dalej ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zatem wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie J. K. spełnia warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie jest on bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z pobytu stałego w S. wymeldował się dnia 2 grudnia 2008 r. Od listopada 2013 r. do listopada 2014 r. korzystał z pomocy w formie schronienia w schroniskach F. w M. i A. w S. W 2014 r. ze schroniska w S. skierowano J. K. do B. koło K. W styczniu 2015 r., na skutek likwidacji tej jednostki został przeniesiony do schroniska prowadzonego przez Stowarzyszenie J. w N., gm. K., na terenie którego aktualnie przebywa. Zerwał wszelkie więzy rodzinne. Z matką i siostrą nie utrzymuje żadnych kontaktów. Skoro w sprawie niesporne jest, że J. K. przebywa w Schronisku Specjalistycznym w N., gm. K., to nie można przyjąć, że przebywa on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Schroniska, domy dla bezdomnych, noclegownie i inne podobne miejsca nie stanowią bowiem "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu powołanego przepisu. Z powyższych względów J. K. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Jeżeli ostatnim miejscem zameldowania J. K. na pobyt stały było Miasto i Gmina S., to organem właściwym do rozpatrzenia jego podania o udzielenie pomocy w formie schronienia, wyżywienia i pomocy finansowej jest Burmistrz Miasta i Gminy S. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia