III SA/Gd 164/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miasta H. z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w H. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE W dniu 3 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w P. na opisaną w sentencji postanowienia uchwałę z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w H. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w P. podnosząc zarzuty opisane w pkt 1 – 9 petitum skargi zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta H. wniosła o umorzenie postepowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w trybie autokontroli Rada Miasta H. stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały oraz uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w H. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosowne regulacje w powyższej materii zawarto w uchwale z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...]. Rada wskazała, że kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej uchwały wywodzi z art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."). Odwołując się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych Rada wskazała, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.s.a. ma charakter ogólny i nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń przedmiotowych bądź podmiotowych. Przepis ten może mieć zatem zastosowanie w odniesieniu do uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadku skutecznego cofnięcia skargi przez skarżącego (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz w przypadku śmierci strony, kiedy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Omawiany przepis nie ogranicza obowiązku umorzenia postępowania sądowego tylko do wskazanych wyżej sytuacji, ale nakazuje umorzenie postępowania także wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Do takich podstaw umorzenia postępowania sądowego należy zaliczyć sytuację, kiedy to organ, którego działanie zaskarżono, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnia skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W ocenie Rady Miasta H. w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe bowiem na skutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w postępowaniu autokontrolnym (mocą własnej uchwały) brak jest przedmiotu zaskarżenia, a tym samym przedmiotu kontroli sądowej. W tym miejscu Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności w zakresie oceny, czy przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., określający uprawnienie do tzw. autokontroli, może stanowić samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W świetle jednego z zaprezentowanych poglądów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którego uchwałę zaskarżono do sądu administracyjnego, może uwzględnić skargę na taką uchwałę i działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność (zob. w tej materii: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 2014 r.; sygn. akt II OSK 2377/14; z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 2402/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, że art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (zgodnie z art. 145 - 150 p.p.s.a.). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Tym samym przepis ten odnosi się do wszystkich działań, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc również do uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego. W opozycji do powyższego poglądu wskazuje się z kolei (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2007 r.; sygn. akt II OSK 1046/07 oraz z dnia 18 września 2019 r.; sygn. akt II OSK 2630/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie zawsze tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. Z tego względu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na określoną uchwałę własną poprzez stwierdzenie jej nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2019 r.; sygn. akt II OSK 2630/17). Również w doktrynie prawa nie ma jednolitości poglądów w zakresie oceny, czy przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., określający uprawnienie do tzw. autokontroli, może stanowić samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (przegląd stanowisk w tej materii przedstawia M. Masternak – Kubiak [w:] Dopuszczalność zastosowania instytucji autokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec aktów prawa miejscowego, Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji, 2020, 120/1, passim). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczające możliwość wyprowadzania samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z art. 54 § 3 p.p.s.a. Orzekając jednakże w granicach sprawy zainicjowanej skargą Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie miał podstaw aby z urzędu zakwestionować § 1 uchwały Rady Miasta H. z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...]. Zauważyć w tym miejscu należy, że w sprawie, w której przedmiotem skargi uczyniono konkretny, precyzyjnie określony akt prawa miejscowego Sąd nie mógł zastosować art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po wtóre, należy zauważyć, że uchwała Rady Miasta H. z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] zawierająca poza regulacją autokontrolną (zamieszczoną w § 1) również regulacje odnoszące się do trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w H. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (§ 2 uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały) została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z roku 2020 (pod poz.[...]) i po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (to jest z dniem 21 lutego 2020 r.) stała się obowiązującym aktem prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.