II SA/Op 240/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwalę Rady Powiatu Opolskiego z dnia 12 października 2017 r., Nr XXXIII/237/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Pismem z 24 lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Opolu (dalej także: "prokurator" lub "skarżący") – działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), dalej: P.pr., a także art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm.), dalej u.s.p. oraz w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej: ustawa lub u.p.r.d. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu Opolskiego podjętą w dniu 12 października 2017 r. Nr XXX III /237/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 18 października 2017 r., poz. 2571). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegającego na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi na poziomie polowy maksymalnej opłaty za usunięcie pojazdu, mimo że faktyczne koszty usunięcia przechowywania pojazdów oraz odstąpienia od usunięcia przechowywania pojazdów oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu ponoszone przez Powiat Opolski są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale odnośnie kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, przy czym brak jest zależności pomiędzy realnymi kosztami a wysokością kosztów ustalonych na poziomie połowy wysokości kosztów usunięcia pojazdów danego rodzaju. Formułując powyższy zarzut, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W jej motywach – w pierwszej kolejności – wskazał, że uchwała ta niewątpliwie należy do aktów prawa miejscowego. Skierowana była bowiem do wszystkich osób, którzy chcieliby korzystać z usługi holowania pojazdów na terenie Powiatu Opolskiego. Akt ten cechuje generalność jak i abstrakcyjność, gdyż dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, jest to niewątpliwie akt normatywny zawierający określony nakaz skierowany do osób chcących korzystać z usługi holowania pojazdów, obejmujący obowiązek uiszczenia opłaty za skorzystanie z takiej usługi. Takie akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa zasady i tryb wydawania takich aktów zgodnie z przepisami art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W drugiej kolejności podniósł, że delegację ustawową do wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 u.p.r.d., zgodnie z którym Rada Powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały wysokość opłat za usunięcie, odstąpienie od usunięcia i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Maksymalna wysokość kosztów została określona w art. 139 a ust. 6 a tej ustawy. Następnie zaznaczył, iż zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Minister Finansów wydał 25 lipca 2017 r. obwieszczenie w sprawie ogłoszenia obowiązujących w roku 2018 maksymalnych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 3 sierpnia 2017 r.), dalej: obwieszczenie, w którym ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w roku 2018. Z treści tego obwieszczenia – jak podkreślił – wynika, że ustalono następujące maksymalne stawki: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie — 113 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 20 złotych; 2) motocykl: a) usunięcie — 223 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 27 złotych; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton: a) za usunięcie 486 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 40 złotych; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 ton: a) za usunięcie — 606 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 52 złotych; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton: a) za usunięcie — 857 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 75 złotych; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton: a) za usunięcie — 1263 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 136 złotych; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie — 1537 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 200 złotych. Po prezentacji stawek podniósł, że zgodnie z treścią w/w przepisu wysokość kosztów powstałych w wypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłaty za usunięcie wskazanych powyżej pojazdów w wydanym wyżej obwieszczeniu. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, Rada Powiatu Opolskiego w zaskarżonej uchwale określiła opłaty w wysokości: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie — 113 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 16 złotych; 2) motocykl: a) za usunięcie — 223 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 26 złotych; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton: a) za usunięcie — 486 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 37 złotych; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 ton: a) za usunięcie — 606 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 51 złotych; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton: a) za usunięcie — 857 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 74 złotych; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton: a) za usunięcie — 1263 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 135 złotych; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie — 1537 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 197 złotych. W ocenie prokuratora z powyższego wynika, że Powiat Opolski ustalił maksymalne stawki za usunięcie roweru lub motoroweru, motocykla, pojazdu o dopuszczalnej masie pojazdów do 3,5 ton, powyżej 3,5 ton do 7,5 ton, powyżej 7,5 ton do 16 ton oraz powyżej 16 ton i co do pojazdów przewożących materiały niebezpieczne jakie przewidział Minister Finansów w obwieszczeniu. Natomiast w zakresie dotyczącym przechowywania za każdą dobę wskazanych wyżej pojazdów Powiat Opolski ustalił stawki zbliżone do maksymalnych stawek ustalonych przez Ministra Finansów w przywoływanym powyżej obwieszczeniu. Kontynuując podniósł, że w przedmiotowej uchwale ustalono wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2 a u.p.r.d. powstałych w związku z odstąpieniem od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu ze względu na ustanie przyczyn uzasadniających jego usunięcie: 1) rower lub motorower: 56 złotych, 2) motocykl: 111 złotych, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton: 243 złotych, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 ton: 303 złotych, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton: 428 złotych, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton: 631 złotych, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: 768 złotych. Jednocześnie zwrócił uwagę, że z treści umowy zawartej przez Powiat Opolski w dniu 29 grudnia 2017 r. z A oraz firmą B ustalono, na podstawie załączonych tabel do tej umowy, iż wynagrodzenie dla tych przedsiębiorców brutto jest na poziomie: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie — 90 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 10 złotych; 2) motocykl: a) za usunięcie — 180 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 20 złotych; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton: a) za usunięcie 480 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 35 złotych; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 ton: a) za usunięcie — 500 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 40 złotych; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton: a) za usunięcie — 600 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 50 złotych; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton: a) za usunięcie — 1200 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 125 złotych; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie — 1250 złotych b) za każdą dobę przechowywania — 320 złotych. Następnie prokurator wskazał, że w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu w trakcie jego usuwania przedsiębiorcy ustalono, że należy się od Powiatu Opolskiego stawka w wysokości: 1) rower lub motorower — 45 złotych 2) motocykl — 90 złotych 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton — 240 złotych 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 ton — 250 złotych 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton — 300 złotych 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton — 600 złotych 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: — 625 złotych. W tych okolicznościach stwierdził, że analiza przedstawionych kosztów usunięcia pojazdów, które są ponoszone przez obywateli, ustalonych na podstawie zaskarżonej uchwały oraz realnych kosztów usługi jakie ponosi Powiat Opolski wskazuje, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się innymi przesłankami niż tylko potrzeba sprawniejszego wykonywania zadania, w tym kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Opolskiego. Stawki te, jak uznał prokurator, są wyższe od tych wynegocjowanych przez Powiat Opolski w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej z określonymi w niej podmiotami gospodarczymi. Podniósł także, że zgodnie z orzecznictwem sądowym administracyjnym uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem jedynie wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Nie może to dotyczyć innych okoliczności i wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt III SA 864/17, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ("CBOSA"). Po czym skonstatował, że ustalenie wysokości tych stawek powinno odpowiadać realnym kosztom usuwania i przechowywania pojazdów, uzasadnionymi realiami rynkowymi. Wydaje się zatem w realiach tej sprawy, że ustalenie w przedmiotowej uchwale kosztów wyższych od tych, które są ustalone w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. z dwoma podmiotami wykonującymi wskazane usługi prowadzi do sytuacji, gdzie różnica pomiędzy stawkami ustalonymi w uchwale a realnym kosztem ponoszonym w związku z czynnościami usuwania lub przechowywania pojazdu w istocie stanowi przychód dla powiatu. Ustalanie stawek opłat za usuwanie oraz przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinna zostać faktycznie poprzedzona szczegółową kalkulacją, która pozwoli na dokonanie właściwej oceny, czy wysokość ustalonych arbitralnie stawek jest wynikiem dokonania rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Tym razem także na poparcie prezentowanego poglądu przywołał wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA /SZ 1314/17. Zdaniem prokuratora, przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że powyższa sytuacja jest niedopuszczalna w świetle brzmienia art. 130a ust. 6 u.p.r.d., co z kolei – jak stwierdził – uzasadnia wniesienie przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Powiatu Opolskiego umocowany przez jej organ wykonawczy uznał niezasadność stanowiska prokuratora i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do sformułowanych w niej zarzutów i przytoczonych na ich poparcie twierdzeń podniósł, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że podjęte w przywołanej uchwale stawki rażąco naruszają przepis art. 130a u.p.r.d. W jego ocenie, dowolna jest ocena prokuratora, iż stawki określone w uchwale są znacząco zawyżone w stosunku do faktycznych kosztów usunięcia, przechowywania pojazdu czy odstąpienia od jego usunięcia z drogi. Bezzasadny również jest zarzut prokuratora, iż nie ma zależności pomiędzy realnymi kosztami ponoszonymi przez Powiat z tytułu świadczenia wskazanych usług, a stawkami podjętymi w uchwale. Autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że określając stawki widniejące w zaskarżonej uchwale Rada uwzględniła wysokość wynagrodzenia dotychczas wypłacanego wykonawcy (w poprzednim roku kalendarzowym) za świadczenie usług usuwania na polecenie uprawnionych podmiotów pojazdów z dróg powiatu opolskiego, ich przechowywania na parkingu strzeżonym, a także kosztów wypłacanych z tytułu odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu. Uchwała podjęta była przed wyłonieniem wykonawcy do realizacji określonej w niej zadań na rok 2018. Podniósł także, że organ wszczął postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na usuwanie oraz przechowywanie na parkingu strzeżonym całodobowym pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1-2 u.p.r.d. z dróg położonych na jego terenie. Zaskarżona uchwała podjęta natomiast została w dniu 12 października 2017 r., a zatem przed rozstrzygnięciem przetargu. Podejmując, jak zaznaczył, stawki w uchwale przed rozstrzygnięciem przetargu organ nie był w stanie precyzyjnie przewidzieć jakie kwoty zaoferuje potencjalny wykonawca w postępowaniu, musiał natomiast uwzględnić, że ewentualnie przestawione oferty mogą być wyższe bądź znacznie wyższe niż kwoty wynagrodzenia dotychczas wypłacane przez organ. Wykonawca, na co zwrócił uwagę, oferuje kwoty wynagrodzenia go zadowalające niemające często związku z faktycznym kosztem realizacji usługi. Niemniej jednak organ mając na uwadze dotychczas ponoszone koszty z tytułu świadczonych usług usuwania oraz przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym, a także kierując się przesłanką sprawnej realizacji zadania oraz koniecznością zapewnienia jego realizacji, uwzględniając ww. okoliczności i fakt, iż ceny usług corocznie ulegają podwyższeniu, na terenie powiatu opolskiego brak jest konkurencji w przedmiotowej branży (corocznie w przetargu startuje wyłącznie dwóch tożsamych przedsiębiorców), podjął stawki na poziomie określonym w przedmiotowej uchwale. Wskazał, iż różnica pomiędzy stawką podjętą w uchwale a kwotą stanowiącą wynagrodzenie wykonawcy wyniosło średnio w przypadku usługi usuwania oraz przechowywania pojazdów ok. 90%. Zaznaczył także, że w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wykonawca za wykonaną usługę usunięcia z drogi pojazdu pobierał aż 98,7% stawki określonej w zaskarżonej uchwale, natomiast za usługę przechowywania takiego pojazdu pobierał 94,5% stawki określonej w zaskarżonej uchwale. Argumentując swoje stanowisko zwrócił uwagę na zdanie odrębne sędziego WSA w Gliwicach do wyroku WSA w Gliwicach z 4 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gl 826/18, który uznał, że za element skuteczności należy wreszcie uznać ustalenie opłaty w takiej wysokości, aby niezależnie od ilości usuwanych pojazdów oraz faktycznej wysokości kosztów z tym związanych powiat nie musiał angażować w realizację zadania swoich własnych środków pochodzących z jego budżetu. Kontynuując, jak podał, "sędzia stwierdził, że ustawodawca nakładając na tę jednostkę samorządową określone zadanie tu: związane z usuwaniem i dalszym postępowaniem z pojazdami, musiał zapewnić powiatowi dochód odpowiedniej wysokości, aby nie cierpiały na tym inne zadania". Podsumowując stwierdził, że "(...)Chybiony wbrew twierdzeniom skarżącego, jest również zarzut, iż wysokość wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w postępowaniu w trybie przetargu nieograniczonego w sprawie udzielenia zamówienia publicznego podlega negocjacjom. Stawki bowiem zaoferowane przez potencjalnego wykonawcę, jeżeli zostanie wyłoniony we wspomnianym postępowaniu są wiążące dla stron. Próba negocjacji stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, a w konsekwencji naruszenie dyscypliny finansów publicznych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 79 ust. 4 u.s.p., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Równocześnie zauważenia wymaga, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, trafione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie. Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w ich przedmiocie przez prokuratora. Przechodząc do meritum jawi się na wstępie uwaga, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Powiatu Opolskiego, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., i nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. W dalszej kolejności zaś zauważenia wymaga, że kwestia ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów była wielokrotnie poddawana badaniu i ocenie sądów administracyjnych, które w tej materii zajmują jednolite stanowisko, które skład orzekający w pełni akceptuje i uznając za własne, odwoła się do nich w poniższych motywach. Otóż podnosi się w nich, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każde działanie organu władzy, w tym rady powiatu, musi mieć umocowanie w obowiązujących przepisach. Organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa, którą w przypadku organów powiatu jest ustawa o samorządzie powiatowym. W doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd odnośnie do dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, z którego wynika, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność powiatu określona w art. 2 ust. 3 u.s.p. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów powiatu muszą być zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Opolu z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19 przypominany w wyroku WSA w Opolu z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 214/20). Jeżeli organ samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności podjętego aktu. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym rada powiatu zobowiązana jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że przesłanki materialnoprawne ustalające zakres upoważnienia do podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie ustalone zostały w art. 130a ust. 6 ustawy. Zgodnie z przywołaną regulacją rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi, opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Zasadnie wskazał prokurator, że stosownie do art. 130a ust. 6b i ust. 6c ustawy, maksymalne stawki opłat ustalone w art. 130a ust. 6a ustawy, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie i ogłaszane są przez ministra finansów publicznych w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Otóż zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Minister Finansów wydał 25 lipca 2017 r. obwieszczenie w sprawie ogłoszenia obowiązujących w roku 2018 maksymalnych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 3 sierpnia 2017 r.), w którym ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w roku 2018. W obwieszczeniu tym zawarto expressis verbis maksymalne stawki, które zostały przytoczone powyżej. Wskazania przy tym wymaga, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: po pierwsze – konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz po drugie – koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób zaś realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie tego przepisu wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą wytyczać sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga to, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 ustawy jedynie dwa wyżej wskazane kryteria, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Zdaniem Sądu, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy, a nie w drodze arbitralnego uznania ze strony organu z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada Powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi tego rodzaju świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w tym zwłaszcza zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. Stwierdzenie, że na terenie "powiatu opolskiego brak jest konkurencji w przedmiotowej branży (corocznie w przetargu startuje wyłącznie dwóch tożsamych przedsiębiorców)" w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu uchwalonych w zaskarżonym akcie stawek. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji tych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe i dopiero w oparciu o taką kalkulację podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi kontrolę w zakresie jej zgodności z przesłankami określonymi w art. 31 ust. 1 ustawy. Nadto w aspekcie następujących po sobie zdarzeń: podjęcie uchwały – 12 październik 2017 r. oraz podpisanie umowy z wyłonionym w drodze przetargu C - 29 grudnia 2017 r. nie czyni usprawiedliwionym, jak zdaje się oczekuje tego Rada, ustanowionych w niej co do wysokości stawek. Zauważenia przy tym wymaga, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się do przywołania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia tego aktu prawnego oraz wskazania jako celu zadania publicznego a polegającego na usunięciu pojazdów z drogi, zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wraz z koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów. Nie wskazuje ono na konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Także z późniejszych wyjaśnień nie wynika, by Rada kryterium to w ogóle uwzględniła. Brak jest przy tym jakiejkolwiek informacji, z której wynikałoby, że przed podjęciem uchwały Rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu czy zbliżonego do położonego w jego pobliżu powiatu czy miasta. Lakoniczne wskazanie, że "(..) Biorąc pod uwagę wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych (...), co w konsekwencji prowadzi do powstania określonych obciążeń", nie czyni zadość powinności uzasadnienia uchwalonych stawek. Takowym uzasadnieniem nie jest także, gdyż być nie może wskazanie w odpowiedzi na skargę, że "przed rozstrzygnięciem przetargu organ nie był w stanie precyzyjnie przewidzieć jakie kwoty zaoferuje potencjalny wykonawca w postępowaniu, musiał natomiast uwzględnić, że ewentualnie przestawione oferty mogą być wyższe bądź znacznie wyższe niż kwoty wynagrodzenia dotychczas wypłacane przez organ. Wykonawca bowiem oferuje kwoty wynagrodzenia go zadowalające - niemające często związku z faktycznym kosztem realizacji usługi. Niemniej jednak organ mając na uwadze dotychczas ponoszone koszty z tytułu świadczonych usług usuwania oraz przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym, a także kierując się przesłanką sprawnej realizacji zadania oraz koniecznością zapewnienia jego realizacji, uwzględniając ww. okoliczności i fakt, iż ceny usług corocznie ulegają podwyższeniu, na terenie powiatu opolskiego brak jest konkurencji w przedmiotowej branży (corocznie w przetargu startuję wyłącznie dwóch tożsamych przedsiębiorców), podjął stawki na poziomie określonym w przedmiotowej uchwale – praktycznie nie myląc się przy tym". Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości, że usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z jej budżetu. Budżet ten z kolei stanowią generalnie różnego rodzaju daniny publiczne ponoszone przez podmioty prawa m.in. dla sprawnego funkcjonowania struktury państwa. W tej sytuacji brak jest zarówno aksjologicznych, systemowych, jak i celowościowych podstaw do dodatkowego przerzucania kosztów funkcjonowania administracji publicznej na inne podmioty, choćby tylko w zakresie poszczególnych jej zadań, i to także wówczas, gdy owe zadania są reakcją na naruszenie obowiązującego prawa. Z całą pewnością art. 130a ust. 6 ustawy nie stanowi w tym zakresie adekwatnej i wystarczającej podstawy prawnej, która umożliwiałaby obciążenie podmiotów prawa kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego. Zasadniczo, zgodnie z kryterium, o którym mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, rada powiatu może uwzględniać jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Stąd wszelkie kwoty stanowiące de facto nadwyżkę nad realnym kosztem czy też dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z tym zadaniem nie są akceptowane. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a u.p.r.d. są: a) konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz b) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek Rada Powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyznać rację prokuratorowi, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 u.p.r.d, bowiem lektura jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że uchwałodawca, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych kierował się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie, nie biorąc w ogóle pod uwagę kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do uwzględnienia przy ustalaniu stawek na maksymalnym przewidzianym przez prawodawcę poziomie bez jakiegokolwiek materialnego odniesienia czyni je zarówno niepoddającymi się na ten czas kontroli jak i pozaustawowymi. Otóż uzasadniając wysokość stawek organ wskazał, w ostatnim akapicie na pierwszej stronie uzasadnienia, że: po pierwsze – nastąpił "wzrost cen towarów i usług", a także po drugie – "podniesienie przedmiotowej stawki pozwoli ograniczyć wysokość obciążeń powstałych po stronie powiatu związanych m.in. z kosztami postępowań sądowych, ubezpieczeniem pojazdów, sporządzeniem opinii przez biegłego rzeczoznawcę, kosztami przechowywania, sprzedaży czy demontażu pojazdu", a także po trzecie – zawiadomienie starosty o nieodebraniu pojazdu w ustawowo określonym terminie powoduje "konieczność podjęcia przewidzianych przepisami prawa czynności zmierzających do przejęcia własności ruchomości, a następnie dokonania jej likwidacji we właściwych w danych okolicznościach sposób, co w konsekwencji prowadzi do powstania określonych obciążeń". Tak motywując wykonanie ustawowego zadania organ stanowiący pominął, że ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. określił ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 i tego rodzaju kalkulacja w kryteriach tych się nie mieści. O ile ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej, to zdaje się nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że nawet ta kalkulacja kosztów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały, i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Jak wskazano powyżej lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokości stawek kierowano się głównie analizą przychodów czy obciążeń, wydatków związanych z wyzbyciem się pojazdu usuniętego z drogi a nieodebranego przez właściciela, nie wzięto natomiast pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano rzetelnie i miarodajnie kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie powiatu. Próba umotywowania wysokości stawek uczyniona w odpowiedzi na skargę nie stanowi o legalności zaskarżonego aktu w całym spektrum wskazywanych powyżej i poniżej ustawowych powinności. Nie budzi wątpliwości, że kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana i to na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem, czemu w przedmiotowej sprawie organ nie sprostał. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz Rady, czego także w sprawie nie zrealizował. Wskazać przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w swej treści umotywowania przyjęcia przez Radę maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym i przyjętych przez organ kryteriów. Także z przedłożonej przez organ do sprawy dokumentacji nie wynika, aby przed uchwaleniem nowych stawek organy powiatu dokonywały jakiejkolwiek analizy i weryfikacji rzeczywistych kosztów związanych z realizacją przedmiotowych zadań, w kontekście podstaw ustalenia stawek na rok 2017. W orzecznictwie sądowym zwraca się ponadto uwagę, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że rada powiatu ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają kryteria przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zasadnie akcentuje się w nim, że gdyby wolą i zamiarem normodawcy było ażeby opłaty za usuwanie pojazdów oraz ich przechowywanie miały charakter prewencyjny (odstraszający), to ustaliłby jednolite dla całego kraju stawki tych opłat w ustawie, na poziomie, który stanowiłby określony stopień dolegliwości dla kierowców. Podkreślenia tym samym wymaga, że sądy administracyjne jednolicie podnoszą, że wszelkie narzuty dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg – nie są akceptowane zob. wyrok WSA w Opolu z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19, wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/18, wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2045/17, wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2735/17. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać przyjdzie, iż w żaden sposób organ nie wykazał, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W tej sytuacji, nawet jeśli mieszczą się one w granicach przewidzianych w rozporządzeniu MF, to nieuwzględnienie dyrektywy (dyspozycji) określającej materialną zasadę ustalania wskazanych opłat i kosztów, a w konsekwencji tego ustalenie ich w sposób arbitralny, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu, mając na uwadze, iż stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki maksymalne określone w obwieszczeniu Ministra Finansów wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że Rada nie uwzględniła przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Nie ma bowiem w aktach sprawy – o czym szerzej powyżej – żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały Rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju komercyjne usługi. Wprawdzie Rada posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak zakres tej swobody jest wyznaczany przez normę zawartą w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przepis ten zawiera szczegółowo wskazane powyżej przesłanki, którymi rada powiatu powinna kierować się przy podejmowaniu uchwały ustalającej przedmiotowe stawki. Związanie tymi przesłankami wynika z art. 94 Konstytucji RP. Nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, kryteriów ustawowych z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. skutkuje nieważnością arbitralnego aktu sprzecznego z prawem. Braki w tym zakresie stanowią również podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust. ust. 1 u.s.p., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.